Paket Kebijakan Reformasi Hukum Jokowi

Binziad Kadafi
Pengajar Sekolah Tinggi Hukum Indonesia Jentera

Setelah meluncurkan paket kebijakan ekonomi, Presiden Joko Widodo berencana mengeluarkan paket yang sama di bidang hukum. Bermacam agenda besar disebut, seperti peningkatan kualitas aparat penegak hukum, perbaikan sarana-prasarana penegakan hukum, hingga pembentukan budaya hukum.

Namun yang menarik adalah keinginan Presiden meningkatkan kepercayaan publik pada berbagai institusi hukum. Sebab, dalam aspek ini akan mengemuka persoalan pelayanan hukum bagi masyarakat. Untuk mengkajinya, data di pengadilan menarik untuk dilihat.screenshot-2017-01-16-13-51-52

Mari kita lihat gugatan perdata yang biasa dipakai untuk mengukur kepercayaan masyarakat pada pengadilan. Pada gugatan perdata, masyarakat secara sukarela membawa masalah hukumnya ke pengadilan untuk didengar dan diputus. Ini berbeda dengan perkara pidana kala masyarakat dihadirkan dengan upaya paksa penegak hukum.

Pada 2015, sebanyak 353 pengadilan negeri di seluruh Indonesia menerima 28.374 gugatan perdata. Jumlah tersebut sebenarnya sudah meningkat sejak 2014, yang bisa diklaim sebagai tanda mulai meningkatnya kepercayaan publik terhadap pengadilan. Sebelumnya, rata-rata gugatan perdata ada di kisaran 17 ribu perkara per tahun.

Jumlah itu, meski meningkat, harus diakui kecil. Rasio 28.734 gugatan perdata terhadap 57,8 juta pelaku usaha mikro, kecil, dan menengah (UMKM) di Indonesia hanya 0,05 persen. Padahal, UMKM merupakan kelompok masyarakat yang paling potensial membawa gugatan perdata ke pengadilan. Merekalah yang sehari-hari harus bertransaksi, dari soal produksi, distribusi, penjualan, hingga kontrak perburuhan. Semuanya berpeluang menjelma menjadi sengketa perdata.

Rasio gugatan perdata terhadap 258 juta penduduk Indonesia menjadi lebih kecil lagi, yakni hanya 0,01 persen. Dibanding negara tetangga, seperti Australia, rasio tersebut bisa mencapai 2,7 persen.

Data di masa lalu juga layak diajukan. Menurut catatan Barend Ter Haar, pada 1927 saja perkara perdata yang ditangani Landraad, pengadilan di masa Hindia Belanda bagi golongan pribumi, berjumlah 36 ribu setahun.

Dari situ bisa diartikan, ketika menghadapi sengketa perdata, masyarakat kita, termasuk para pelaku UMKM, cenderung pasrah. Menganggapnya semata cobaan Tuhan atau soal peruntungan. Sebab, jika harus membawanya ke peradilan perdata, kuat persepsi bahwa prosesnya akan panjang dan mahal, yang sesudah diputus pun tidak berarti banyak karena putusannya sulit dilaksanakan.

Jika punya waktu dan sumber daya, akan lebih menjanjikan membawanya ke ranah pidana, sambil berharap adanya ancaman penjara, yang akan memaksa pihak lawan memenuhi kewajiban perdatanya. Tren ini dikonfirmasi pula oleh data. Dari 1.750 perkara pidana umum yang masuk ke Mahkamah Agung pada 2015, sebanyak 40 persen merupakan jenis tindak pidana yang sangat mungkin berasal dari transaksi perdata, yaitu penipuan, penggelapan, dan pemalsuan surat. Akhirnya, penjara makin penuh sesak. Lemahnya mekanisme penyelesaian sengketa perdata ikut menyumbang penjara kelebihan kapasitas.

Memang, pengadilan kita adalah lembaga yang sangat sibuk. Begitu pula berbagai lembaga hukum yang bekerja dengannya, seperti KPK, kepolisian, kejaksaan, lembaga pemasyarakatan, dan profesi hukum. Setiap tahun tidak kurang dari 4,6 juta perkara yang mereka tangani.

Namun, jika dipilah, dari 4,6 juta perkara pada 2015, sebanyak 3,8 juta (84,5 persen) adalah perkara pidana cepat. Diperkirakan, 3,2 juta dari perkara pidana cepat itu adalah perkara tilang dengan menempatkan masyarakat sebagai tersangka pelanggaran lalu lintas ringan.

Bisa dibayangkan dampaknya jika 3,2 juta orang itu menempuh proses yang tidak jelas dan penuh calo. Cukup bercerita ke tiga orang saja, akan ada lebih dari 12 juta masyarakat Indonesia setiap tahun yang berbagi persepsi negatif tentang pengadilan, aparat penegak hukum, dan sistem hukum secara keseluruhan.

Apa relevansi semua itu dengan paket kebijakan hukum yang akan diluncurkan Presiden? Jawabannya cukup kuat. Salah satu yang penting, Presiden selaku pemegang kekuasaan tertinggi dalam pembinaan aparatur sipil negara bisa turut memastikan berbagai jabatan kunci di institusi hukum, termasuk MA, diisi oleh orang-orang yang peduli dan mengerti apa arti angka-angka di atas dan kaitannya dengan kepentingan masyarakat. Juga orang-orang yang selalu termotivasi meningkatkan kinerja lembaga, bukan yang abai dan justru membebani lembaga dengan perilaku tidak patut.

Berbagai inisiatif baik yang sudah dilakukan juga bisa terus didukung Presiden agar makin sempurna. Misalnya untuk mengikis persepsi negatif bahwa proses peradilan lama dan rumit, pengadilan sudah membentuk dan menjalankan mekanisme gugatan sederhana yang dalam 1 tahun sejak didirikan telah memeriksa 404 perkara di 124 pengadilan negeri yang mayoritas diputus kurang dari 25 hari. Persepsi negatif bahwa proses peradilan tertutup sudah lama dijawab dengan publikasi putusan yang saat ini hampir mencapai angka 2 juta.

Yang jelas, banyak tantangan untuk meningkatkan kepercayaan publik pada pengadilan dan lembaga hukum. Kebijakan berbasis data yang digodok secara partisipatif akan menjadi kunci keberhasilan jika digunakan sejak menentukan area-area yang harus dijamah pembenahan, merumuskan langkah-langkah rinci pembenahannya, hingga memantau pencapaiannya nanti.

Tulisan ini pernah dimuat di Koran Tempo, Kamis, 20 Oktober 2016, dan dapat pula diakses pada https://indonesiana.tempo.co/read/95322/2016/10/21/binziadk/reformasi-hukum-jokowi-binziad-kadafi

Advertisements
Posted in Hukum, Peradilan, Uncategorized | Tagged , , , , , , , , , , , , , , , , , , | Leave a comment

Dual Office Holding and the Role of Lawyer in Public Policy*

by Binziad Kadafi

Having lawyers create laws is like having doctors create diseases

Introduction

The above joke in the United States could be relevant to the topic of dual office holding by lawyer discussed in this article. Dual office holding by lawyer is a situation when a lawyer simultaneously holds an elected or appointed position to exercise some portion of sovereign power, conferred or defined by law, in addition to his/her legal practice. Dual office holding and primarily the potential conflict of interest in such situation, has long been attracting the attention of the legal community and members of the public in general, not only in Indonesia but also in other countries. But of course, the way each country approaches the dual office issue depends heavily on its own context. The issue can only be approached by tracing the historical factors of the legal profession, the surrounding political system, and other interrelated and interdependent factors, with the most important being the level of independence of the judiciary in each country.

In Indonesia, the discussions, debates, and even arguments during the parliamentary deliberation process of the Law No. 18 of 2003 on Advocates that focused too much on the dual office issue had proved to cover up other issues in the profession, which should have been considered no less important. During the deliberation process of the bill, various media gave more portions for reports on the debate whether the ban on dual office of lawyers should be regulated in the Advocate law or not.

Those facts lead to the question of whether the dual office issue deserves to be emphasized this much in the discussion about Indonesian legal profession? Again, the context is the key word in answering the question. Considering the minimum of compliance and the lack of enforcement of professional ethics; the remaining problems with the independence of judiciary; and the shift from “executive heavy” to a more “legislative heavy” power concentration; the tendency to view the issue of dual office holding as the main specter among other problematic issues surrounding the profession, can conditionally be accepted.

As a matter of fact, Article 3(i) of Indonesian Advocates Code of Ethics (Kode Etik Advokat Indonesia) has provided an answer regarding the dual office holding issue by stating that, “An advocate holding a public office, either in the executive, legislative, or judicial branch of government is not allowed to continue his/her practice as an advocate nor to continue using nor to let others using his/her name in relation to the settlement of an ongoing case or lawsuit.”[1] However, due to the drawbacks encountered in the supervision and enforcement of the Code of Ethics by the Bar Association, the idea to regulate the dual office holding issue at a statutory level increasingly grows stronger. The idea was instigated partly by a number of incidents caused by the dual status maintained by some lawyers, being both professional advocate and public official.[2] Furthermore, the number of lawyers serving as public officials has been increasing,[3] including those serving as lawmakers who held the authority to deliberate the Advocate bill.[4] Therefore, it was understandable why many stakeholders worried that the interests involved in the discussion of the Advocate bill would make the regulation of dual office holding ineffective. As a direct consequence, the issue attracted more consideration than others.

Even after the enactment of the Advocate Law, the dual office holding issue continued to be contested. This article attempts to suggest that the debate needs to be conducted in a more proportional manner. Proportional means that it should not ignore other problems surrounding the profession, which deserve equal attention. Proportional also means that the debate on the dual office holding issue should not completely deny the long predicate of the legal profession being one of the best sources of capable people to fill certain public offices and roles. Based on this notion, it is essential for this article to beforehand present the historical facts of Indonesian advocates, especially their connection with public offices and roles, before moving forward to propose an appropriate solution to address the issue.

The History of the Contiguity of Indonesian Advocates with Public Offices/Roles

Different from other professions, almost everywhere advocates as professionals are taking on multifaceted functions. There are advocates who simply handle business contracts (beside notaries) or advocates who specialize in a certain field of practice such as criminal law, civil law, family law, and so on.[5] On the other hand, the profession has been frequently referred to as the main source of many special services needed by the society.[6] For instance, due to their comprehension of the structure, institutional settings, and the laws of the state, and due to their function in representing citizens in disputes against either state or other citizens, many regular advocates could finally take up an important role in politics themselves or engage in social matters, economy, education, and reform movements.[7]

One of the reasons to why advocates can play such a leading role is their flexibility to arrange and allocate their professional time.[8] Advocates are independent people having an independent source of income.[9] Many of them support, often financially, social and political activities that are not related to their practice, with resources allocated from their lawyering income.[10] Lastly, their legal education, combined with their wide concern regarding law, is able to instill deep engagement including ideas on state, not only on government, but also on nation-state.[11]

The first generation of advocates starting their practices in Indonesia in 1920 was a new professional group which had strong commitment to nationalism and progressive change.[12] They had been actively fighting for an independent state along with its modern legal system and institutions. They, for instance, strongly recommended Indonesia to adopt the Raad van Justitie judicial system used by the colonial government to solve legal disputes among Europeans and foreign oriental people (Timur Asing) during the colonial period.[13] The main reason was the adherence of the respective judicial system towards principles of equality, certainty, and predictability of the law, which was totally in contrast with the Landraad judicial system as applied discriminatively by colonial government to solve legal disputes among indigenous people (pribumi).[14] Landraad for pribumi was intentionally developed by the colonial government to be a more “patrimonial” rather than “legal” judicial system, as part of their politics of dualism.[15] Landraad created more social and political stratum among indigenous people than equality before the law and took sides to state’s interest rather than to the interest of the people.[16]

Another reason behind the preference of the new group of Indonesian professionals towards the judicial system previously applied for Europeans was that such a system better respected the existence and functions of advocates, in which legal representation by professional advocates was required in most of legal disputes heard and decided by the courts.[17] This was contrary to the pribumi judicial system, in which anyone could either formally or informally provide legal representation, as long as the judge and the indigenous litigating parties agreed.[18] Generally in the Landraad system, the courts did not deem legal representation by professional advocates necessary.[19]

The aspiration of Indonesian advocates to have a modern judicial system was portrayed by a sharp debate between Mohammad Yamin, an advocate of Sumatran descent, and Raden Soepomo, a Javanese aristocrat who served both as bureaucrat and law professor, on July 1945, particularly at the time when the first Constitution was being drafted.[20] Yamin proposed a new constitution that recognized a broad spectrum of citizens’ rights, a constitution that granted the Supreme Court with the authority of judicial review and clearly separated the legislative, executive, and judicial functions.[21] The major premises used by Yamin were: (i) the clear distinction between state and citizens; (ii) recognition towards individual rights; and (iii) the needs of institutional control towards political power.[22] At the statutory level, according to Yamin, adopting the Raad van Justitie judicial system could best represent those premises. On the other hand, Soepomo ascertained that Indonesian legal professionals did not have sufficient experience to employ any systems different from the Landraad judicial system.[23] The Landraad, according to Soepomo, was more familiar to Indonesian jurists and people due to its adapted features to Indonesian situations made by the colonial government.[24]

The political constellation at the early stage of the independence benefited Soepomo’s argument.[25] The pragmatic consideration used by the government made it choose to maintain the use of the Landraad system along with its procedural law regime, Herziene Indonesisch Reglement, rather than adopting the Raad van Justitie. This choice of course disappointed many professional advocates.[26]

However, a dramatic political change occurred, which brought about strong positive influence towards the legal process after the revolution. When the presidential 1945 Constitution was factually replaced by a parliamentary system of government as introduced by the 1950 Constitution, Indonesian advocates accordingly started to take part more actively in politics.[27] Most of them were heavily involved in the works of government which caused the legal profession to be rather left behind.[28] During the parliamentary era, until the late of 1950s a number of advocates served in government; Sartono served as chairman of the parliament, Iskaq Tjokrohadisuryo became Finance Minister, Ali Sastroamidjojo had been serving twice as Prime Minister, Besar Mertokoesoemo became the Secretary of the Department of Justice, and Sunarjo became Foreign Minister.[29] Two other Ministers, Lukman Wiriadinata (PSI) and Jodi Gondokusumo (Nationalist People Party) were also advocates.[30]

Not many studies were conducted regarding this period of Indonesian history, while it actually deserves to get more attention, at least to balance the intentionally generated myth by the government of how terrible the period was.[31] In fact, the years of the parliamentary system were very difficult considering that it was the initial phase of the independence following the revolution.[32] Nevertheless, the parliamentary government could substantially debate and enact a lot of legislations.[33] They could also finally unify and broaden the functioning of the judicial system throughout the country.[34] During this period as well, the first democratic election in Indonesia was held.[35]

To add to those accomplishments, corruption can be said to be rarely found in the parliamentary era.[36] Compared to the Guided Democracy and New Order Era, at the least, corrupt practices within 1950’s became a controlled subject by, among other things, the legal process.[37] Despite of many fundamental weaknesses—such as lack of financial capacity, trained human resources, equipment, and lack of other basic facilities—the legal system inherited from the Dutch colonial era worked very well and impressive under the parliamentary government.[38]

The decisions made by courts during the parliamentary era also show that judges from district court level up to the Supreme Court were not only leading the litigation process, but also —to the best of their effort in such a very difficult situation— started to adjust the old statutory provisions with the new condition.[39] The same thing happened with the Public Prosecution Services and the Police, which were equipped with capable and law oriented leadership.[40] During the parliamentary system of government, the courts, public prosecution services, and the police were not halfhearted in enforcing the law, even against top rank political figures.[41] In short, the legal system at that time was highly respected by people who dealt with the judiciary.[42] Of course there were several protests towards the failure of the government to replace colonial laws with the new ones, and the slow prosecution and adjudication process, however, in general, the legal institutions were highly respected and trusted.[43]

Dual Office Holding

So why did the legal system work that well in that period? The fundamental answer does not depend on the quality of legal institutions, but merely on the autonomy and self-confidence of the legal system, which came from the political system and its underlying principles.[44] The other fundamental answer is that the generation of national leaders at that time comprised of highly educated people, mostly with a legal education background, and ideologically aware of the importance of democracy, constitutionalism, and the rule of law concept.[45]

Because the balance between the state and citizens was highly upheld, various labor unions, civil society organizations, political parties, and professional associations were supporting the limitation of public authorities that was very much apprehended by the leaders of parliamentary government.[46] Those circumstances also had its impact towards legal institutions, which although formed by the state, were very sensitive to the pressures from outside.[47]

Right before the end of 1950s, the parliamentary government system was dissolved under the force of the military and President Soekarno.[48] The 1945 Constitution was declared to be re-implemented. The regime was replaced with the Guided Democracy regime, which unfortunately abolished every effort and achievement that was pioneered by advocates, such as liberal constitutionalism, effective and autonomous legal process, etc. Advocates became those who suffered the most, in terms of professional, political, and ideological losses.[49] Up until the 1960s, when the Indonesian Advocates Association (Peradin) was established, there had been no significant development to be noted from the role of advocates within the government system, besides their role to put pressures from outside on judicial independence and civil rights.

Grounds for Advocates’ Public Role

Thus, with the many good experiences in the parliamentary system era discussed above, demonstrating the positive impact of advocates’ involvement in the government and other public offices and roles, how should the current dual office holding issue of the advocates be approached? There are some arguments that can be advanced to explain and legitimize the tendency of advocates to shift from their professional world to get involved in public roles. The first argument explains that the tendency does represent the unfinished struggle of advocates to achieve the rule of law and democratic nation. As Alexis de Tocqueville observed, lawyers are the most powerful existing security against the excesses of democracy, supplying the sobriety and stability, which every good society requires.[50]

The second argument asserts that advocates are considered as the right people to run the country since they are fully trained to fulfill such a role.[51] Many good reasons can be identified to defend why lawyers should run public offices because of their training. One of the reasons says that, “Lawyers are trained to pay close attention to detail and this likely reduces the number of mistakes in legislative drafting.[52] Lawyers work with laws on a more intensive basis than any other segment of society and can benefit the public with the expertise they bring from everyday experience.”[53] Other opinion states that, “Lawyers are trained in such legal skills as negotiation, mediation and advocacy and the art of compromise.[54] Lawyers are trained to listen to both sides and this is perfect training for service in the legislature.”[55]

Furthermore, advocates historically maintained excellent track records in administering the government.[56] Besides the above-presented facts of Indonesian history, illustrating the added value that lawyers can bring to the quality of state and nation building, other countries such as the United States also have their own historical evidence of the significant role of lawyers as the primary social architects of the nation.[57] Twenty-five out of the 56 signatories of the Declaration of Independence were lawyers, and 35 of the 55 delegates to the Constitutional Convention were lawyers, or at least had legal training.[58]

Additionally, lawyers have historically taken a very active role in the US executive branch of government. Thirteen out of the first 16 American Presidents were lawyers, and out of 44 Presidents who have served since the country was founded, 28 of them are lawyers.[59] Lawyers have also served with distinction in the legislative branch of government where one-third of the members of the first US House of Representatives were lawyers.[60] These are not to mention obvious lawyers’ vested interest in the judicial branch of government.

However, each of the aforementioned arguments has their own counter. The first argument which emphasizes the motivation to fight for the rule of law can be challenged by the bias, which would likely occur when an advocate enters the public sphere, namely misuse of public office to foster his/her professional practice. The art of politics can be very dominant in this circumstance. The initial noble motivation can transform into the misuse of public means in order to preserve privileges of their private life. Subsequently, contrasting it with the representative democracy system introduced by the constitution can rebut the second argument, which pinpoints technical and intellectual capacity. The introduction of the representative democracy system means that the constitution desires democracy to be an open door for any components of the nation, any professions, and any expertise, to take part in the administration of the state, and not to be monopolized by lawyers. Every component of the nation is responsible for making decisions in the realm of public policy that serve for the best of the collective interest. Moreover, both technical and intellectual capacity mastered by the lawyers can be substituted with advise, consultation, and recommendation functions provided by professional experts. The policy makers themselves should not necessarily possess such capacity.

Finally, the third argument which concerned historical practices can be questioned by comparing it to the current professional orientation and integrity, which have dramatically changed from the values upheld by the first generation of advocates at the initial phase following independence. During that period, the legal profession was regarded as an honorable profession, attracting proclivity of people with firm integrity and high esteem towards principles of justice, not people who are merely driven by private and personal achievements, mainly economic achievements, as is demonstrated by some advocates nowadays.

But the above-mentioned counter-arguments are not sufficient, in my opinion, to completely close the door for advocates to enter into public roles and hold certain public offices. Because it is not inconceivable that among those who have entered into public offices are a few advocates (or many, hopefully) who actually have a strong motivation to substantiate good government under the rule of law from within, as a continuance of their (previous) struggle to achieve that aspiration from the outside. No one can deny that the intellectual capacity possessed by advocates could be very useful to undertake certain specific state’s tasks. Many advocates holding public offices can still preserve or even increase their professional orientation to serve for the best of public interest and protect their integrity. In this case, many of those types of officials are coming from advocates who developed their career in the field of public interest lawyering.[61]

Dual Office Holding

Substantively, the long debates and arguments on the dual office issue should have been resolved by now. Almost every law regulating a specific public office contains a prohibition of dual office holding in its provisions. As one example, Law No. 17 of 2014 on the Structure and the Status of the Parliament contains prohibition of dual office holding, which is scattered in many articles of the Law.

Law No. 17 of 2014 for instance, regulates the prohibition of dual office holding of members of parliament. Article 236(2) of the Law provides that “any members of the House of Representatives are not allowed to serve in private education institution nor perform any profession or occupations such as public accountant, consultant, advocate, notaries, and other occupations/profession, which has a certain relation to their tasks, authorities, and privileges as members of House of Representatives.”[62]

However, Law No. 30 of 2002 on Corruption Eradication Commission does not only firmly prohibit but also introduces the criminalization of dual office holding. Article 65 of the Law provides that, “every commissioner of the Corruption Eradication Commission who violates the provision as stipulated in Article 36 can be sentenced with a maximum of 5 years detainment.”[63] Article 36 in turn, primarily in point c, prohibits a commissioner of the Corruption Eradication Commission to, “occupy an office of commissioner or director of a company, board member of a foundation, supervisor or director of cooperation, and other professions or activities which has a certain relation to his/her office.”[64]

Of course the degree of firmness of such provisions varies from one to another. This happens because the adaptation of the prohibition by the lawmakers to the characteristics and the scope of each of the distinct offices. Actually the approach to address the dual office issue in each law regulating public office based on the characteristics and scope of responsibility of concerned office is in all conscience correct. By doing so, there will be no wipe out method which could block access of certain groups of society —who by coincidence are holding or performing a certain occupation or profession— to undertake public duties.

Characteristics of a public office can be looked at for instance from its recruitment system (either political or career based recruitment), its term of office (continually or temporarily), the demand of its official’s performance (full time or part time), etc. While the scope of responsibility of a public office can be measured by indicating the potential conflict of interest between rights, obligations, and authorities attached to such an office and other offices, profession, or occupation.

In comparison, in the United States, although attorneys have historically provided leadership in the legislative, executive, and judicial branch of government,[65] the way attorneys see the office in the legislative branch is different from other branches. No other branch presents lawyers with a variety of opportunities for conflict of interest as the legislative.[66] Due to its characteristics and scope in the US context, the legislative office has not traditionally been considered as a full-time office but rather as served only part time. Moreover, political pressure generally kept state legislative salaries at relatively low levels.[67] Therefore, maintaining another occupation has been seen as an economic necessity[68] for legislators especially on a state level,[69] which would be impossible for other offices.

Even to a similar office in the same branch yet on a different level, the approach would be different. After much criticism and a Bar recommendation that all outside practice be prohibited, the US Congress on federal level[70] made it virtually impossible for representatives and senators to engage in outside practice.[71] In any event, service in Congress on federal level and campaigning for reelection has become a full time job.[72] Members of Congress who are lawyers simply cannot afford to spend time in private practice.[73]

Conflict of Interest

From the above discussion, one can conclude that the core problem of the dual office issue is its inherent potential conflict of interest. The conflict of interest itself can be defined as “a situation where someone, such as a public official, employee, or professional, has certain private or personal interests, which might influence the objective performance of his/her official duties.” There are three key elements in the definition of a conflict of interest. The first element is the existence of a private/personal interest, which frequently appears to be a financial interest or other form of interest. When an attorney enters the legislature and maintains a law practice, not only his personal interest but also clients’ interests will come along as extra baggage.[74] Thus the potential conflict of interest is multiplied.[75]

The problem will come forth when the personal interest and client’s interest are encroached with the second element of the definition, “official duty”, a duty which is performed due to certain office and due to action in a formal capacity. In the case of lawyer-legislator, a legislator’s primary responsibility is to advocate his/her constituents’ interests.[76] Conducting certain activities in private practice can suggest to a legislator’s constituents that he/she is using public office to advance his/her personal interests rather than theirs.[77]

The third element of the definition is that the conflict of interest will influence the responsibility of professionals or public officials in many ways. Professionals and public officials are expected to do their function objectively and independently. Clients and public in general will normally have certain concerns with regard to the objectivity and independence of both professionals and public officials if they apparently are in the middle of situations which might lead them into a conflict of interest. Conflict of interest can lure professionals and public officials to commit unethical (which in turn could be illegal) actions as follow:[78]

  1. Using their public office to secure contracts made for their professional practice;
  2. Receiving benefits. Bribery is one example and gratification is another;
  3. Trading in influence by attempting to gain personal benefit as a barter of the use of his/her influence in public office to unfairly prioritize the interest of certain parties;
  4. Misusing public facilities for private purposes;
  5. Misusing confidential information, either information obtained from their clients to be used in the name of their public office, or vice versa.

Therefore, it can be understood why Indonesian advocates through some major bar associations gained significant support from not only NGOs and legal scholars, but also from the public in general, in their effort to push the parliament prohibiting the dual office holding in the Advocate law. Regardless of the motivation behind their movement to voice such concern, the wider legal community and the public in expressing their support saw that even a potential conflict of interest could develop into the actual one. This by chance cooperation among leadership of Indonesian bar associations, NGOs, legal scholars, and prominent figures in the public, could effectively block the attempt to keep allowing legislators who —in Indonesian case— are serving full time, receiving a relatively high salary and substantial benefits from the state, and having rather dominant influence and power, to maintain their private practice as lawyers.

Conclusion

The final stance towards the dual office holding issue in the deliberation of the Indonesian Advocate law was to ban it completely. Article 20(3) of the Law No. 18 of 2003 on Advocate provides that, “An advocate holding public office is not allowed to perform his/her profession during the term of respective office.”[79] Based on that article, lawyers who are appointed or elected as public officials will be automatically suspended by the Bar Association. Since the Bar Association was the appointing authority according to the Article 2(2) of the Advocate Law, “The appointment of advocate is conducted by the bar Association,”[80] it will consequently act as the suspending authority.

The suspension itself is an administrative mechanism. It is different from the suspension as the result of ethics enforcement measures which have been introduced by Article 7(1) of the Advocate Law. Considering its administrative nature, the suspension mechanism to operationalize the Article 20(3) will not involve any disciplinary procedures or institutions. When an advocate is officially appointed to hold certain public office, the Bar Association will then mechanically issue an administrative decision to freeze the practice license of the respective advocate for certain period.

The suspension period can comprise of the service term of the public office held and additional 1 or 2 years of cooling-off period. The objective of including the cooling-off period is to neutralize any remaining privileges, which might still have influence after the service. That way, the former public official-lawyer will not be able to abuse their remaining privileges after service in representing clients in their professional practice.

Albeit the fact that the Article 20(3) totally prohibits the dual office holding, the Advocate Law still contains a norm which soften the consequence of such prohibition. The elucidation (Penjelasan) of the Article 20(3) provides that “the provision of this article is not intended to lessen the private rights and relations between the advocate and his/her law firm/office.”[81] This elucidation can be interpreted that being public official does not eliminate totally the relation between the advocate and his/her office.

Some observers negatively view that the norm created by the elucidation is evidence that members of the Law Committee of the parliament were halfhearted in prohibiting the dual office holding in the Advocate Law. However, from a different perspective, the elucidation can also be seen as a considerable endeavor to get rid of disincentives for advocates who have long been developing their professional practice to take role in public sphere.

The authorization to preserve private relations between advocates serving as public officials with their law firm/office does not necessarily become a legitimacy for them to keep performing any activities, or taking part in any forms, related to legal representations conducted by their office. If there is an indication that the lawyer-public official violates this proscription, then such violation could be brought before the ethics enforcement procedures by the Bar Association, which could end up with the permanent disbarment as stipulated in Article 16 of the Indonesian Advocates Code of Ethics and Article 7 of the Advocate Law.

The provision would be more ideal if it is accompanied by the application of the wealth reporting mechanism, which has been introduced by the Law No. 28 of 1999 on Good Government and the Law No. 30 of 2002 on the Corruption Eradication Commission. Article 5 of the Law No. 28 of 1999 provides that all public officials have the obligation to publicly report their assets prior to and after their service.[82] Public officials also have the obligation to allow audit and monitoring conducted towards their assets at any time during their term of office by Corruption Eradication Commission.[83]

Of course such Laws are not operational enough to achieve the aim of the prohibition of dual office holding in preventing the occurrence of conflict of interest among lawyers-legislators. Those must be accompanied by an effective code of ethics for advocates and other internal rules enacted and enforced by the Bar Association. However, the Bar Association will not be strong enough to execute its functions effectively if the Bar is not run democratically. The inbuilt democracy and participation in the management of the Bar Association, including in the formulation of the code of ethics and other internal rules, will build strong commitment among advocate members —both individually and collectively— to enforce the agreed upon rules and code of ethics. If the professional rules have been internalized within every advocate in Indonesia, probably someday Indonesian advocates can alter the joke quoted at the beginning of this article into: “Having lawyers create laws is like having doctors create medicines.”

[1]           See Article 3(i) of Indonesian Advocates Code of Ethics, signed and promulgated by 7 different Bar Associations on May 23, 2003. The previous version of the Code of Ethics promulgated before the enactment of Advocate Law contained the similar provision.

[2]           Hukumonline, November 3, 2000.

[3]           E. Karel Dewanto, RUU Advokat pun Terganjal Profesi…, Koran Tempo, June 3, 2002. See also, AWi/Nay/Apr, Advokat yang Jadi Pejabat Negara Memicu Conflict of Interest, Hukumonline, November 27, 2001.

[4]           Tra, Berlebihan, Larangan Anggota DPR Jadi Pengacara, Kompas, February 3, 2000.

[5]           Daniel S. Lev, Foreword to Binziad Kadafi, et.al., Advokat Indonesia Mencari Legitimasi: Studi tentang Tanggung Jawab Profesi Hukum di Indonesia. Jakarta: Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia, 2002: ix-xvi.

[6]           Id.

[7]           Id.

[8]           Id.

[9]           Id.

[10]          Id.

[11]          Id.

[12]          Daniel S. Lev, A Tale of Two Legal Professions, Lawyers and State in Malaysia and Indonesia, in the Raising the Bar: The Emerging Legal Profession in East Asia. In William P. Alford, ed. Cambridge, Massachussets: Harvard University Press, 2007: 383-414.

[13]          Id.

[14]          Id.

[15]          Id.

[16]          Id.

[17]          See Kadafi, supra, at 41-42.

[18]          Id.

[19]          Id.

[20]          Lev, A Tale…, supra.

[21]          Id.

[22]          Id.

[23]          Id.

[24]          Id.

[25]          Id.

[26]          Id.

[27]          Daniel S. Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan. Jakarta: LP3ES, 1990.

[28]          Id.

[29]          Id.

[30]          Some of them, Iskaq, Lukman, dan Jodi, returned back to practice after completing their service term. Id.

[31]          Lev, Law and State in Indonesia, Jentera Law Journal 8th edition Year III (March 2005): 63-102, at 65.

[32]          In addition, Regional rebellions occurred in many provinces, only limited resources were available, the tension of the world’s cold war was just started, and horizontal conflicts happened in many places. See Id.

[33]          Id.

[34]          Id.

[35]          Id.

[36]          Id.

[37]          Id., at 66.

[38]          Id.

[39]          Id.

[40]          Id.

[41]          Id.

[42]          Id.

[43]          Id.

[44]          Id.

[45]          Id.

[46]          Id., at 67.

[47]          Id., at 68.

[48]          Id., at 69.

[49]          Id.

[50]          Alexis de Tocqueville, Democracy in America 123 (Richard D. Heffner ed., Penguin Books 1956), as quoted in Tracy W. Cary, Where Have All the Lawyers Gone?, 67 Ala. Law. 111, 114 (2006).

[51]          See Ronald Bibace, The State of the Union under a Failed Constitution, Rebuttal to the Legal Profession’s Arguments Against Exclusion from Elective Office in the Legislative and Executive Branches of Government, Part 1, The Federalist #87 (1995), at http://www.constitutionalguardian.com/federalist_papers/fed87.htm.

[52]          Cary, supra, at 115.

[53]          Id.

[54]          Id.

[55]          Id.

[56]          Bibace, supra.

[57]          Cary, supra, at 112.

[58]          Id.

[59]          See also John C. McCollister, God and the Oval Office (2005), as cited in Id. at 112. This includes the 44th President of the United States, Barack Obama.

[60]          Id.

[61]          One of the most encouraging examples was the role of two Supreme Court justices, Artidjo Alkostar and Abdul Rahman Saleh (who then became Attorney General). These two justices were among the first justices in Indonesian legal history issuing dissenting opinion in two different cases. It was not coincidence that both justices came from the advocate profession and had been developing their prior career in legal aid institutes.

[62]          Law on the Structure and the Status of Indonesian Parliament, Law No. 17 of 2014.

[63]          Law on Corruption Eradication Commission, Law No. 30 of 2002.

[64]          Id.

[65]          Dennis Mitchell Henry, Lawyer-Legislator Conflict of Interest, 17 J. Legal Prof. 261 (1992).

[66]          Id.

[67]          George F. Carpinello, Should Practicing Lawyers Be Legislators, 41 Hastings L.J. 87, 99-100 (1989).

[68]          Henry, supra. Maintaining another occupation for legislators is not considered as hazardous in the US, as long as certain conditions, such as not to represent the interest of their clients before any government agencies, have been met.

[69]          Carpinello, supra, at 100.

[70]          Id., at 99.

[71]          Id.

[72]          Id.

[73]          Id.

[74]          Henry, supra, at 264.

[75]          Id.

[76]          Robert Reeves, Legislators as Private Attorneys: The Need for Legislative Reform, 30 UCLA L. Rev. 1052 (1983).

[77]          Id.

[78]          Sheldon S. Steinberg & David T. Austern, Government, Ethics, and Managers, Penyelewengan Aparat Pemerintahan. Bandung: PT. Remaja Rosda Karya, 1999.

[79]          Law on Advocate, Law No. 18 of 2003.

[80]          Id.

[81]          Id.

[82]          Law on Good Government, Law No. 28 of 1999.

[83]          Id. See also Article 13(a) of the Law on the Corruption Eradication Commission, Law No. 30 of 2002.

*This article was published in Jurnal Hukum & Pasar Modal, Volume VII/11th Edition, January-June 2016

Posted in Anti Korupsi, Hukum, Legal Profession | Tagged , , , , , , | Leave a comment

Revitalizing Indonesian civil justice*

by Binziad Kadafi**

There are two recent considerations that can be tied to the establishment of a mechanism for the settlement of small claims (small claims court) in Indonesia.

The first consideration is the constantly low number of civil claims and the second is Indonesia’€™s status in a recent universal assessment of the condition of civil justice.

Those two considerations have added to a long aspiration to expand access to justice as

advocated by various elements of civil society, including the specific aims of a limitation of cassation of small cases to reduce the case backlog that has long been voiced by the judiciary and business climate improvement that has lately become part of the agenda of the government.

The number of civil claims is important to be aware of as it is commonly used to indicate the level of public confidence in the courts.

IMG-20160330-WA0038

In civil claims, people voluntarily bring their legal issues to the court for intervention through a competent decision.

This has to be distinguished from civil petition, which does not arise out of a dispute and is merely a form of civic compliance in civil administration. It must also be distinguished from criminal cases, where people are forcibly brought to the court by law enforcers.

In 2015, there were only 28,374 civil claims that went to first instance courts of general jurisdiction (district courts) throughout Indonesia. That figure is often mixed with the number of petitions, which if combined together may appear to make the courts’€™ civil case roll large, with 59,890 cases.

Moreover, if the figures are complemented by another 4 million incoming criminal cases (though 95 percent of them are summary traffic violations), they may amount to 4.55 million cases.

The number of the civil claims is however very low in comparison to almost 60 million micro, small and medium enterprises (SMEs), which is the group with the most potential to bring them to court.

It becomes even smaller, if compared with the total population of Indonesia, which now exceeds 255 million. This small number of civil claims was handled by 14,847 court personnel in 353 district courts in 2015, including 3,311 judges.

One may notice that the 28,374 civil claims were an increase of 7.35 percent from the figure in 2014, and an increase of 60.8 percent compared with 2013.

The larger number may be welcomed as a mark of rising confidence in Indonesian civil courts. However, given its ratio to SMEs and compared to the size of Indonesia’€™s population it is still not commendable.

The question is why the number of civil claims in Indonesia is so small. It could be caused by shared public perceptions that civil justice in Indonesia is expensive, long and convoluted.

Not to mention the doubts about the integrity of the process. Due to the reluctance to go to court, people will let their disputes fade away without proper settlement.

Some simply consider the problems as a business risk, bad luck, or an ordeal from God.

Many also choose to criminalize a civil dispute by categorizing it as fraud, embezzlement or defamation. Not a few find their own way out by means outside the law.

In turn, such perceptions and attitudes can discourage people from starting, maintaining, let alone expanding their business. In the end, the reluctance to go to court contributes to the wheels of the economy becoming slowed.

Some of the above perceptions of civil justice in Indonesia are confirmed by a recent survey on the ease of doing business (EoDB) by the World Bank.

The annual survey by the World Bank was last carried out in 2015 in 189 countries, of which Indonesia was ranked 109th.

The EoDB survey used multiple assessments, among other factors, ease of starting a business, obtaining credit, getting electricity, paying tax and enforcing contracts, which is more accurately read as the settlement of civil disputes.

Let us focus on the assessment of enforcing contracts where its components fall under the scope of court authority. Whereas Indonesia’€™s ranking in the overall EoDB survey was 109th, its ranking in the enforcement of contracts was much lower, at 170 of 189 countries.

According to the World Bank, settlement of civil disputes took 460 days in Jakarta and 510 days in Surabaya from the filing of a claim to the enforcement of judgment.

The cost ratio was 118 percent in Jakarta and 107.3 percent in Surabaya, with the largest component of the cost being a lawyer. This means that, in these two cities, the cost of processing a civil claim is actually higher than its value, where most of the costs goes to lawyers.

The quality index of judicial processes in Jakarta was said to be 6.5 out of 18, while Surabaya was 5.5. The lowest score in the index could be found in the court automation element, since only online publication of decisions has been established in Indonesia, not electronic registration or electronic payment of court fees.

On Aug. 7, 2015 the Supreme Court issued Regulation (Perma) No. 2/2015 on a mechanism of settlement of small claims, which tries to solve some of the basic problems of civil justice.

A small claim is defined as a case of breach of contract or a tort outside land disputes, with a claim under the value of Rp 200 million (US$14,500), where standard of proof is simple, and according to the laws should not be resolved through special courts.

Small claims are examined and decided by a single judge, and only at the level of objection the claim will be heard by a panel of judges in the same district court, where the decision is final and cannot be brought to appeal or cassation.

The case settlement period is made short, which requires only 58-60 days from the initial filing of the claim to the stage where final decision can be secured.

This shortened period is facilitated by the provision where parties must be domiciled in the jurisdiction of the same district court so that summonsing can be made simpler, but also by a summarized hearing process, accommodating informal verbal questions and answers.

Judges play an active role in a trial that must be attended directly by the parties, so that the need for legal counsel can be reduced. Not only is it speedier, but those innovations are also expected to provide more affordable civil proceedings.

This mechanism is still new. Several district courts are only making preparations to implement it. The community does not widely know about its existence yet.

Of the few cases that have come in (21 in 2015), some were resolved with only four court sessions, less than 25 days and ending in mediation. In other cases, the plaintiff won the claim that was decided in less than 25 days by a single judge.

Dissemination to the public needs to be carried out so that this new mechanism can become widely known and utilized as one of the protectors of economic activities.

Hopefully, the number of claims to district courts will continue to rise, which can signal improved convenience for Indonesians in starting up their businesses including resolving any disputes that may arise from their business activities.

*Published in the paper edition of The Jakarta Post, 29 March 2016. The article can also be accessed through http://www.thejakartapost.com/news/2016/03/29/revitalizing-indonesian-civil-justice.html
**The writer is a senior advisor at the Australia Indonesia Partnership for Justice (AIPJ) and PhD candidate at Tilburg Law School, the Netherlands. This is a personal view.

Posted in Hukum, Peradilan | Tagged , , , , , , , | Leave a comment

Perdebatan Doktriner Mengenai Peninjauan Kembali*

Oleh Binziad Kadafi**

Finalitas proses dan putusan pengadilan

Prinsip finalitas terefleksikan dengan baik oleh maksim litis finiri oportet. Bahwa proses yudisial harus mencapai titik akhir, dan putusan pengadilan harus dilindungi untuk tidak diuji kembali oleh lembaga peradilan yang sama atau lembaga peradilan lain.

Keinginan agar putusan pengadilan menuntaskan sengketa hukum dikenal di berbagai sistem hukum kontemporer. Teori mengenai finalitas proses dan putusan peradilan diletakkan di atas dua dasar, yaitu pertama, kebijakan publik, dan kedua, keadilan individual.

Di sisi kebijakan publik, pemerintah memiliki kepentingan kuat terhadap finalitas. Prinsip negara hukum menuntut bahwa ketika negara telah memulai suatu proses peradilan, maka ia akan menghormati keluarannya (Klip

& Van Der Wilt, 2002). Jika putusan pengadilan tidak dihormati dan dianggap final, legitimasi negara akan jatuh.

Sementara di sisi keadilan individual, seseorang tidak dapat didakwa kembali atas perbuatan yang sama ketika sudah dinyatakan bersalah atau dibebaskan. Begitu pun seseorang tidak boleh digugat kembali atas sengketa perdata yang telah diputus pengadilan dengan putusan final (Jacob, 1970).

Screenshot 2016-04-07 07.41.15

Ada beberapa doktrin mengenai finalitas yang berkembang, baik di wilayah hukum perdata maupun pidana. Doktrin yang paling mengemuka adalah res judicata, yang dikenal sebagai doktrin hukum perdata. Doktrin lain adalah ne bis in idem, sebuah konsep dalam hukum pidana yang sebanding dengan doktrin double jeopardy di negara common law.

Tujuan dari doktrin res judicata adalah melindungi finalitas putusan pengadilan dan menghindarkan sumber daya peradilan terbuang sia-sia dengan mencegah litigasi ulang atas tuntutan dan isu hukum, yang seharusnya sudah ditetapkan dalam sebuah putusan (Plumer, 1986). Res judicata juga melindungi keadilan individual seorang tergugat dari peluang dilecehkan secara hukum (Moschzisker, 1929).

Adapun esensi dari doktrin ne bis in idem adalah larangan dakwaan ulang terhadap suatu putusan bersalah atau putusan bebas di perkara pidana. Bahkan di negara yang lemah perlindungannya terhadap hak-hak individu sekalipun, aturan yang melarang pemerintah mendakwa ulang seseorang yang telah diputus bebas sangat dijamin (Levmore & Porat, 2011). Tanpa doktrin ne bis in idem, pemerintah dapat melakukan tuntutan berkali-kali terhadap warganya hingga memenangkan perkara.

Falibilitas proses dan putusan pengadilan

Namun terlepas dari pentingnya finalitas, putusan yang dibuat manusia dinilai pasti mengandung kelemahan, bisa jadi salah atau ada dalam situasi falibilitas. Salah satu aspek dari falibilitas putusan manusia adalah bahwa kita kadang hanya mampu mengambil sebagian dari informasi yang relevan dengan putusan, dari data mentah yang tersedia secara terbatas. Aspek lain adalah “bias” yang kita miliki yang kadang tidak tampak oleh mata kita sendiri bahkan orang lain (Sah, 1991).

Tidak ada institusi bentukan manusia yang bebas dari kesalahan. Lembaga yang berwenang menyelenggarakan peradilan pun dapat melanggar hukum (Abbot, 1916). Bahkan di peradilan tertinggi kekeliruan bisa terjadi, meski putusannya sering secara ambigu dianggap kedap kesalahan dan dekat dengan kesempurnaan.

Penjelasan atas ambiguitas itu bukan pada atribut para hakim tertinggi sebagai otak hukum terbaik (perfect legal minds), tetapi lebih karena perkara di level peradilan tertinggi telah menyerap waktu litigasi yang substansial (Craighead, 2003). Untuk menerima fakta bahwa bahkan hakim di pengadilan tertinggi pun bisa menyalahi hukum tidak berarti mempertanyakan kehormatan, kepandaian, atau efisiensi mereka, namun mengakui fakta yang sulit diperdebatkan bahwa berbuat salah itu manusiawi (Abbot, 1916).

Peninjauan Kembali

Karena itu sangat melegakan untuk tahu bahwa masa di mana hakim punya diskresi penuh dalam mengeluarkan putusan yang tidak bisa diganggu gugat telah berlalu. Untuk menjamin akurasi putusan, pengadilan banding dibentuk, sehingga tidak ada lagi hakim atau pengadilan yang bekerja sendiri dan tidak dikontrol (Bator, 1963). Sebab terlepas dari sikap hati-hati yang dipenuhi hakim, kekeliruan atau kesalahan tetap dapat terjadi, dan kesempatan untuk mengajukan keberatan atas kesalahan tersebut harus tetap dibuka.

Secara prinsip, sebenarnya putusan sudah dapat diterima secara sosial dengan terpenuhinya upaya hukum biasa atau terlampauinya waktu untuk mengajukannya. Namun pembentuk hukum akan merasa perlu memastikan bahwa putusan yang telah final sekalipun masih bisa dikoreksi dengan persyaratan yang ketat dan hanya untuk alasan luar biasa. Untuk itulah upaya hukum luar biasa, dalam hal ini peninjauan kembali (PK), diatur.

Terdapat beberapa argumen yang membela keberadaan mekanisme PK, untuk mengakomodasi kekuatiran akan falibilitas proses dan putusan peradilan. Argumen pertama, sebagaimana disebut di atas, adalah memperbaiki kesalahan guna melindungi pencari keadilan dari terampasnya harta benda (perdata) serta nyawa dan kemerdekaan (pidana) secara salah (Robertson, 2012).

Argumen kedua adalah memulihkan kepercayaan publik pada pengadilan yang hanya bisa dicapai ketika setiap potensi peradilan sesat bisa ditinjau kembali. Terlalu besar biaya sosial yang harus ditanggung ketika muncul protes lantaran ada peradilan sesat yang tidak diluruskan (Malleson, 1994).

Argumen ketiga, pemeriksaan ulang atas suatu perkara bertahun-tahun setelah putusannya berkekuatan hukum tetap, dapat meningkatkan akurasi. Dengan peninjauan kembali, pengadilan tidak hanya melihat fakta yang melingkupi suatu perkara secara retrospektif, namun juga informasi terkini dari suatu perkara secara prospektif (Scott, 2014). Adapun argumen terakhir adalah kepentingan pengadilan secara kelembagaan untuk menjaga konsistensi penerapan hukum yang dapat dilakukan melalui PK (Malleson, 1994).

Dari sudut pandang finalitas, terdapat pula argumen yang menentang keberadaan PK. Argumen pertama, PK dianggap mahal dan tidak efisien (Berman, 2014). Pemeriksaan perkara melibatkan investasi uang dan waktu yang harus ditanggung sebagian atau seluruhnya oleh publik (Scott, 2014). Pengadilan pun tidak dapat berlama-lama dengan suatu perkara, sebab perkara lain sudah berbaris dalam antrian dan penyelesaiannya akan tertunda (Van Dijk, 2014).

Argumen kedua, karena PK biasanya dilakukan lama setelah suatu putusan dianggap final, prosesnya akan membuahkan hasil yang kurang akurat. PK, karena faktor waktu, juga tidak bisa lagi dipandang sebagai pelindung kepentingan pencari keadilan dengan beberapa alasan. Pertama, putusannya sering datang terlambat untuk menolong pencari keadilan, dan kedua, biasanya dia tidak dapat menunda eksekusi putusan final (Rossman, 1990).

Argumen terakhir, PK dianggap dapat mengancam reputasi sistem peradilan. Sering muncul kecurigaan, bahwa PK (apalagi oleh Jaksa) bisa disalahgunakan pemerintah untuk membatasi kemerdekaan mereka yang telah diputus bebas di suatu perkara pidana (Rossman, 1990). John Marshall pernah menyatakan, tidak seorang pun, atau sistem hukum, atau masyarakat, yang bisa ambil manfaat dari litigasi ulang atas persoalan hukum yang sesungguhnya telah diselesaikan (Scott, 2014).

Konteks Indonesia

Pertanyaan menggelitik dari berbagai uraian di atas adalah, apakah kita di Indonesia telah melakukan perdebatan setara? Apakah kita sudah mengindahkan berbagai prinsip dan doktrin hukum yang ada, menimbang-nimbang antara finalitas dan falibilitas, serta antara kebijakan publik dan keadilan individual saat melembagakan PK dalam sistem hukum kita?

Sebagaimana kita tahu, pada awal 2014 Mahkamah Konstitusi (MK) menerbitkan Putusan yang membatalkan ketentuan KUHAP yang membatasi PK hanya dapat diajukan satu kali. Untuk meresponnya, Mahkamah Agung (MA) kemudian mengeluarkan edaran yang pada intinya tidak mengindahkan Putusan MK tersebut. Reaksi lanjutan pun datang, yaitu dari pemerintah, dalam hal ini Kementerian Hukum dan HAM yang bertekad memperjelas situasi dengan menggodok draf peraturan pemerintah tentang PK. Ketiga dinamika paling akhir mengenai PK tersebut merupakan kelanjutan dari kontroversi panjang sebelumnya, antara lain tentang: PK terhadap putusan PK; PK oleh jaksa; hingga PK oleh terpidana yang buron.

Lalu muncul pertanyaan di level praktis. Apakah berbagai pertimbangan terhadap prinsip dan doktrin di atas juga mengemuka saat para pencari keadilan dan kuasa hukumnya, termasuk jaksa, mengajukan rata-rata 2,500 permohonan PK di semua perkara setiap tahun ke MA guna membela kepentingan hukum mereka?

*Sebelumnya dimuat di Hukumonline.com, 22 Maret 2016, http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt56f0b268bc9b7/perdebatan-doktriner-mengenai-peninjauan-kembali-broleh–binziad-kadafi-

**PhD candidate pada Tilburg Law School, Belanda/Pengajar pada Sekolah Tinggi Hukum Indonesia Jentera

Posted in Hukum, Peradilan | Tagged , , , , , | Leave a comment

Important Elements of Public Confidence in the Courts: The Indonesian Case (a Preliminary Study)*

Jentera Pengadilan 2

by Binziad Kadafi

The courts and the public trust

Discussion regarding the trust or distrust of the courts is not something new. Roscoe Pound raised the issue more than 100 years ago, in a famous speech he made before the American Bar Association meeting in 1906.[1] It could be said, hence, that the discussion of this problem might be as old as the law itself.[2]

The question is why is public confidence in the courts so important? Already discussed a century ago and we are still talking about it today? The best answer to this is the strong belief shared by many of us that the power of the courts lies mainly in public trust. That is why the judiciary is often referred to as “least dangerous” branch of government as it has neither the power of budget (“purse”) that the legislative branch has nor the coercive power (“sword”) held by the executive branch.[3] Ultimately judicial power rests on substantial public confidence in its moral sanction.[4]

The judiciary has only the trust and confidence of the public and the grounding of the rule of law to produce respect for its judgments and decrees.[5] The respect accorded to judges depends on the way they meet the expectations of fairness and justice, which individuals (public) have of them and on the substantive values which their decisions and procedures promote.[6]

Public trust is indeed considered important by the Indonesian courts. In a keynote speech at the closing of a national working meeting of the Indonesian Supreme Court (Mahkamah Agung Republik Indonesia) in 2011, the then Chief Justice, Dr. Harifin Tumpa, for several times stressed on the importance of public confidence in the courts.[7] Harifin Tumpa appealed to hundreds of judges attending the meeting that good decisions must continue to be advanced, as they contribute to the growth of public confidence in the courts.[8] One of the ways of doing so, according to Harifin Tumpa, is by implementing the chamber system, which is expected to increase public confidence in the judiciary through increased consistency in the use of legal concepts.[9]

In his speech, Tumpa even went so far as to challenge whoever his successor would be, to have the passion and courage to keep on the independence of the judiciary, so as to regain the public trust that has long faded.[10] Through such a challenge, Tumpa deliberately raised the strong link between public confidence in the courts and the principle of independence (as well as accountability) of the judiciary as set out in Indonesian constitution and all legislation on judicial power. Such a linkage was also notably observed by E. Norman Veasey, Chief Justice of the Delaware Supreme Court, United States, in his keynote address to a bench-bar conference held in 2000.[11] He asserted that the courts has only one constituent, namely the “rule of law”.[12] He also expressed the view that judicial independence is not the judge’s property, but the property of the people, an asset held in trust.[13] Likewise, judicial accountability is the right of the people.[14] The judges are, in Veasey’s view, the trustees of that trust and required to preserve and manage it well through proper action and appearances, not on occasion or when convenient, but all the time.[15]

In Indonesia, the issuance of the Joint Decree of the Chief Justice of the Supreme Court and the Chairman of the Judicial Commission (Komisi Yudisial) on Judicial Code of Ethics and Code of Conduct (Kode Etik & Pedoman Perilaku Hakim/KEPPH) in 2009, marked the increasingly institutionalized efforts to gain public trust. Achieving public confidence would no longer just be the agenda of the courts, but also belongs to its constitutional counterpart, the Judicial Commission, which subsequently forwarded the agenda to the judges through the implementation of standards of proper behavior.

The general provisions of the KEPPH provide that the internal and external supervision of judges performed by both the Supreme Court and the Judicial Commission is oriented towards ensuring that all judges, being the primary executors of the judicial function, uphold high integrity, honesty and professionalism, so as to attain the trust of the public and justice seekers.[16] The provisions also mandate the importance of judges both inside and outside the courts to maintain and foster public confidence, as well as the confidence of the justice seekers.[17] Furthermore, in many of the articles of the KEPPH, the provisions on different attitudes of “impartiality”, “independence”, “honesty”, and “discipline” of judges are always associated with the necessity to reinforce public confidence and the confidence of justice seekers towards the judiciary.[18]

In addition to that, the current Indonesian Chief Justice, Dr. M. Hatta Ali delivered a strong argument in his address to the closing ceremony of the national working meeting of the Supreme Court in Manado in 2012.[19] The point he stressed was: “we are nothing without public confidence,” a statement that was headlined in Indonesian press reports.[20] On a different occasion, at the inauguration of twelve Heads of High Courts held at the Supreme Court on 27 December 2012, Hatta Ali said that public trust is something that is hard to get, but can diminish easily due to skepticism.[21] He asserted that years of struggle in building public confidence in the courts can be lost only in a moment, and therefore courts can no longer tolerate any improper behaviors that erode the reputation and the integrity of the judiciary.[22] The Chairman of the Judicial Commission, Dr. Suparman Marzuki, also raised the same concern on the occasion of the 9th anniversary of the Judicial Commission by stressing that the most serious problem currently faced by the courts is the lack of public confidence.[23]

Symptoms of public confidence in the courts

Despite the strong commitment made by the leadership of the Supreme Court and other members of Indonesian judiciary through numerous judicial reform programs introduced and carried out from 2000 onwards, public opinion of the courts has not changed as much as might have been anticipated.[24] Public confidence in the courts has improved, but is not yet extensive. This assessment is articulated not only by outside stakeholders, but even by the leadership of the judiciary and the judges themselves.

More empirical and therefore objective information should be used and advanced to back up any observations on the level of public confidence in the court. Some symptoms that can help to measure the state of public confidence in the courts in Indonesia are as follow.

a. The number of incoming cases

The number of incoming cases might be the most powerful indicator of public confidence in the courts. It can display whether litigation is a trusted mechanism and hence relied upon to resolve problems and disputes that emerge in the daily life of Indonesian society, in every possible sphere, not only in civil cases, but also in administrative matters.

To get a picture of the extent of judicial involvement in state administrative matters, let us take a look at the administrative courts, the most important courts for Indonesian citizens to seek redress against the government.[25] The administrative courts consist of 28 courts of first instance and 4 appeal courts, with 300 judges and 860 support staff.[26] But, on average, this system delivers only 1,704 decisions every year.[27] This is the total number for the entire country; the total number of cases filed from among 250 million citizens. In fact, regrettably we can not claim that this number is so small because Indonesians have no complaints against the bureaucracy, or because everything works well in the area of state administration and public services.[28]

The performance of the labor courts is similar. There are 33 labor courts in Indonesia, but only 749 cases were filed in these courts in 2013.[29] This is another minuscule figure, and the figure cannot honestly be explained by saying that the number is so small because Indonesian workers are all happy and satisfied, their salaries paid on time, and if they are dismissed, their severance pay properly paid.[30]

Perhaps the most telling figure that best reflects public confidence in the courts is litigation that is truly voluntary, where Indonesians go to court of their own free choice to secure their individual rights (contractual claims, torts, etc.).[31] Only 17,529 contentious civil disputes were filed in 2008 for the whole of Indonesia,[32] and 17,258 in 2013.[33] And this tiny trickle of voluntary cases was filed despite the availability of 347 (in 2008)[34] and 352 (in 2011)[35] district courts.[36] No wonder a fair share of the district courts report not getting any cases at all for the entire year – 20 courts in 2008.[37] What these figures most likely show is that when Indonesian citizens have a choice, they do not go to the courts to find justice.[38]

Such a number of voluntary civil cases is very small when compared with the number of micro, small, and medium enterprises in Indonesia, which according to the data compiled by the Ministry of Cooperatives and SMEs reached 56,5 million in 2014.[39] Civil lawsuits heard and decided by all courts of general jurisdiction in Indonesia in 2013 count only 0,03% of the population group with the most potential to bring cases.[40] That number becomes even smaller when compared to the population of Indonesia that according to 2010 data released by the National Statistics Body (Badan Pusat Statistik/BPS) had reached 237,641,326 people.[41] The comparison percentage turns out to be even lower, down to 0,007%, when the number civil claims is measured against the size of the Indonesian population.[42]

The above figures could be more meaningful if they are collated with analogous data from other time periods to see the trends of increase or decrease, accompanied by analysis and hypotheses to explain changes and fluctuations in use of the courts. Tabulation and analysis of these figures may also lead us to interesting insights on the role of courts in Indonesia if done in comparison with similar circumstances in other countries.

There must be explanations for why the number of voluntary civil cases filed by Indonesians 20 years ago was significantly higher than it is now.[43] Even in the colonial period, Indonesians filed more than 30,000 voluntary civil cases in the colonial courts – twice the number currently filed, even though there were only about 45 million Indonesians at the time.[44] If we compare the above figures to country such as Australia, it is fair enough to say that all 230 million Indonesians in 2008, and 250 million of them in 2010, filed about as many voluntary cases as a single magistrate of other country would handle in a year.[45]

b. The number of appeals to the Supreme Court

In 2003, in the blueprint for the reform of Indonesian judiciary, the Supreme Court maintained that the high number of incoming appeal cases filed at the Supreme Court suggests and is driven partly by the lack of public confidence in the decisions of first instance and appellate courts.[46] Therefore, one could say that the profile of appeal cases of either cassation or civil review (peninjauan kembali/PK) that are coming to the Supreme Court could indicate to a certain extent the level of public confidence in the courts, particularly in the decisions of the preceding level of courts.

In 2008, out of 13,543 cases that were decided by all appellate level courts in Indonesia, 11,338 went on to the Supreme Court.[47] This means that cassations were filed on 80% of the appeal court rulings in Indonesia.[48] Similar figures can also be found in the data for prior (2007) or subsequent (2009) years. In 2007, there were 12,258 cases decided by high courts in Indonesia from all jurisdictions.[49] In the same year, a total of 9,524 cases went on to cassation.[50] When these numbers are compared, one can see that in 2007 cassations were filed on 77,6% of the appeal courts’ rulings.[51] In 2009, the number of appellate decisions was 14,431 and there were 12,210 cassation cases. This comes up with a larger percentage of appeal, i.e. 84,6%.[52]

There was slight decline in this percentage comparison in 2013, although not significant enough to demonstrate any new trend. The Supreme Court annual report reveals that in 2013 there were 13,640 decisions made by all appellate courts in Indonesia, while at the same time there were 9,799 incoming cassation cases.[53] If all cassation cases filed in 2013 are assumed to derive from cases decided at the appellate level in the same year, it can be said that of 71% of appellate court rulings resulted in cassation filings at the Supreme Court.

In addition to cassation cases, civil review cases can also be referred to as another indication of the level of public confidence in the courts. In their research on case limitation supported by NLRP in 2010, a leading judicial reform NGO, the Institute for the Independence of the Judiciary (Lembaga Kajian & Advokasi untuk Independensi Peradilan/LeIP) learned that more than 90% of incoming civil review cases over a number of years were filed against the Supreme Court’s cassation decisions.[54] The rest, or about 10% of civil review cases, were filed against the decisions of first instance and appellate courts.[55] On average, between 2004-2008 (5 consecutive years), the percentage of incoming civil review cases filed against cassation decisions was 90,43%.[56]

When studied in more detail, of all the civil review cases filed at the Supreme Court, the majority were based on claims of judges’ mistakes or manifest errors in judgments.[57] Such claims fall very close to the possible considerations justice seekers would make that relate to their confidence in the courts and judges, particularly when it comes to their evaluation of the competence of judges and the courts. The number of applications for civil review reached 73,79% within 5 years between 2004-2008.[58] Only 15,67% of civil review cases in this period were based on the presence of novum (newly discovered determinant evidence that at the time of previous case examination was not known), while the remainder were based on other considerations.[59]

The appeals information can not necessarily be relied on completely in explaining public confidence in the courts, given that there are other factors that need to be considered to understand the high number of appeals. This includes litigation strategies used by the parties, which are usually facilitated by their advocates, as well as loose limitations on appeals. Nevertheless, this information can serve as a partial indicator of the level of confidence (and satisfaction) of justice seekers in court decisions or the lack thereof that serves as one of the factors motivating litigants to file legal actions (upaya hukum).

c. Potential domain of the courts

Many parties, particularly judges, believe that one of the main functions of the court is to loosen the tensions that exists in society as a result of a variety of (potential) conflicts, by channeling them to the dispute settlement mechanisms, in order to prevent the use of force (kekerasan) in sorting out the conflicts. The judiciary and its adjudication processes serve a pluralistic democratic society, not only as an independent and as impartial forum for the struggle between conflicting interests and values but also to contribute to the maintenance of the legal order and the public domain in general.[60]

National System for Violence Monitoring (Sistem Nasional Pemantauan Kekerasan/SNPK), a central database managed by the Coordinating Ministry for People’s Welfare of the Republic of Indonesia, in its monthly report in January 2014, released data on the prevalence of violence in 13 areas, including Aceh, Greater Jakarta (Jabodetabek), West Kalimantan, Central Kalimantan, East Kalimantan, Maluku, North Maluku, East Nusa Tenggara, Papua, West Papua, Central Sulawesi, Lampung and West Nusa Tenggara.[61] The data showed that from January 2013 to December 2013, there were at least 9,349 violent incidents recorded in the 13 regions above.[62] The highest number was contributed by the incidence of crimes amounted to 5,536.[63] But the number of violent incidents categorized as vigilantism (main hakim sendiri) was also significant, reaching 1,208, in addition to domestic violence (772), and conflicts over resources (332).[64]

Staggered analysis of course can be done to better understand this information. Besides the violence of the crimes, which are defined by SNPK as “actions that occur in the absence of neither previously disputed conflicts nor specific targets”, the high incidence of violence indicate that public confidence in the formal dispute resolution system (particularly the courts) has not been able to replace their preference for solving problems by violent means. To support this approach in analyzing the information, a recent doctoral thesis at the Leiden University partially confirmed that an improved public confidence in the justice system (courts), helps to reduce the potentials for the use of violent means by the public in solving their conflicts.[65]

The need for the courts to resolve disputes that arise in the community can also be reflected from the use of various alternative channels to find solutions to the legal problems they are facing. One of these conduits of public complaints against public services provided by various government entities was managed by the presidential delivery unit (Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan & Pengendalian Pembangunan/UKP4).[66] One of their publications points out that until May 2013, the online application for public complaints and aspirations (Layanan Aspirasi dan Pengaduan Online Rakyat/Lapor!) that is connected to more than 80 ministries and non-ministerial agencies, as well as several local governments, received 62,527 reports submitted by 22,954 members of the public, being the users of the application. The publication also highlights that 53% of the received complaints were successfully settled, while the other 25% were claimed to be in the follow-up process, and only 22% were not yet processed.[67]

Given the substance of the complaints, which generally are on governmental or state agency actions in implementing development programs and providing public services, it can be said that the domain of complaints settlement channel managed by UKP4 limitedly coincides with the domain of the courts, especially the administrative court. But through comparison of the number of the utilization of the channels by the community alone, a generic conclusion on which one is getting more confidence from the public can be effected.

Finding the causes

If we can agree that the symptoms discussed above can be recognized as signs of problems in public confidence in the courts, then the next step to be taken is to find the causes. Justice must not only be done, it must also be seen to be done. Public confidence is built by various public perceptions that emerge and live in the community about the courts. The more positive the perceptions are, the greater confidence can be expected from the public towards the court. But if the perceptions are predominantly negative, the public trust needed by the courts is at stake. Therefore, it is important to diagnose the diverse and growing perceptions in the community about the courts through appropriate sources of information.

IMG-20141123-WA0022_FotorThe most rich, complete, and up-to-date source of data is media spotlight. Everywhere, not only in Indonesia, including in the Netherlands, the judiciary and adjudication are the subjects of permanent attention by the media. The attention of the media towards the court in Indonesia has been augmented recently following the improved transparency of decisions promoted by the Supreme Court through its successful efforts to make the full texts of court decisions available to the public online. Many times, not only bad news, but positive appreciation towards individual judges or the court institutionally can be obtained from media exposure. However, anticipation should be made on the potential bias of certain media, especially when they have, either directly or indirectly, interests in particular outcomes from the coverage. The proper strategy in overcoming this issue is by referring to different newspapers, magazines, and electronic media as references, so their reportage can be cross-checked one against the another, and by being aware of the important role of local media, which occasionally have more direct connections to the source of the news and their audiences.

The next important data source is public statements by opinion makers from NGOs and academics, particularly those who focus on law and justice sector issues. This data usually coincides with the media news, as most of public opinions broadcast by media are still heavily influenced by the views of opinion makers, who generally are NGO activists and academics. However, more comprehensive data containing assessment, observation, and opinion on the performance and standing of the courts can many times be obtained directly from a variety of year-end reports, books, position papers, working papers, writings, or media releases published by organizations and scholars following legal and judicial reform efforts or studying the judiciary and the legal system.

Complaints made by justice seekers or litigants, either those that are channeled through alternative means such as letters to the editor or blogs, or submitted through official supervision outlets, can also be a source of useful data in identifying the public perception of the court. Let us take a look at complaints handled by the Judicial Commission. Based on its 2013 annual report, the number of public complaints on judicial conduct received directly by the Judicial Commission in 2013 amounted to 2,193.[68] The annual report states that out of 2,193 incoming public complaints, 230, or 10.48% of the complaints fall outside the authority of the Judicial Commission.[69] The majority of complaints are related to questions on the professionalism of judges (as the term used in the KEPPH), which reached 775 reports, or approximately 35% of all incoming reports.[70] The data of course tells a lot about the estimation of the judiciary in the eyes of the complainants. The reports handled by the Supervisory Body (Badan Pengawasan) of the Supreme Court or other relevant oversight mechanism (such as the National Ombudsman, etc.) could be read likewise.

The next data source is opinion and satisfaction surveys. In many countries, this kind of survey is carried out by the courts by themselves, or by third parties in cooperation with the courts, although more independent surveys are also numerous and tend to be regarded as more reliable. In Indonesia, the tendency to do this kind of survey to gauge public perceptions of and satisfaction with the services of the courts has been increasing over time. One of them is a user satisfaction survey on public services in courts that was conducted recently by a leading law reform NGO (Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia/PSHK) in cooperation with Badan Pengawasan and supported by the Australia Indonesia Partnership for Justice (AIPJ) in 2013.[71] The survey was carried out towards 1,546 court users as respondents in 12 different cities in Indonesia and disclosed that 45% of the respondents were satisfied with the services of the courts, 41% were adequately satisfied, and 14% expressed their dissatisfaction.[72]

A more independent survey carried out by Hiil, (an advisory and research institute for the justice sector, based in The Hague), in cooperation with the Indonesian Legal Aid Foundation (YLBHI) and supported by the Open Society Justice Initiative, can be posited as another example.[73] The survey, which was titled “Justice Needs in Indonesia in 2014”, involved 2,400 respondents from 5 provinces in Indonesia.[74] The report contains estimates of potential needs of Indonesians towards effective dispute resolution mechanisms. The findings of the survey indicate the expected demand for justice. According to the survey, currently there are (at least) between 6 and 9 million victims of crime who need advice, support and assistance.[75] Between 2 and 4 million people are involved in land disputes, besides 1.5-3 million who are involved in money related disputes.[76] The findings also estimates that as much as 1.4-2.9 million Indonesians are involved in neighbors’ disputes as well as another 1.18-2.5 million involved in family disputes.[77]

Another initiatives include the state of law index survey conducted by the Indonesian Legal Roundtable (ILR) in collaboration with the Indonesian Survey Institute (Lembaga Survei Indonesia/LSI), which in the very latest version asked for the opinion of hundreds of experts in different fields on the state of the rule of law in Indonesia, including the state of the judiciary[78] as well as, the survey on the integrity of public institutions that is regularly held by the Corruption Eradication Commission (Komisi Pemberantasan Korupsi/KPK), which in 2013 listed the Supreme Court as ranking the highest among 8 other institutions in terms of the integrity of its administration with an average score of 7,10.[79]

Statements by members of the judiciary in various official forums, such as in many of the public fit and proper tests during the selection process for Supreme Court justices, both those that are held in front of the Judicial Commission and before the law commission of Parliament, can sometimes offer interesting information shedding light on public perceptions of judicial performance. Even candidates who are career judges often reveal issues of public confidence during their tests, including things which may either represent their own views and observations, or the views held by the community that they have been able to record during their career in the bench.

Court decisions may also contain a great deal of opinions of the judges on the performance of other judges, particularly those whose decisions happened to be under their review, as well as the performance of their institution. A good example was the decision at the civil review level of the case between Bank America National Trust Company; Morgan Stanley & Co. Incorporated, et.al.; PT. Indah Kiat Pulp & Paper Tbk; and the Depository Trust Company, et.al.[80] The decision composed by Mariana Sutadi, Harifin Tumpa, and Paulus Lotulung (all of whom were highly respected justices), sheds light on their aspirations on the importance of chamber system, the need for a strong expertise background for judges in handling cases, and the criticism towards weaknesses flaunted by the judges at the preceding level in constructing their arguments.[81]

As far as this preliminary study concerns, the depicted perceptions derived from these various sources of data and other possible sources of data –that may be further identified and analysed– are as follows:

a. Perceptions on the cost of the judicial process

To litigate in the courts, especially in civil cases, incurs significant costs. Merely to file a lawsuit, official fees set by government regulation on non-tax revenues, decisions of the Chief Justice on court fees, and the determination of the respective Chief Judge on the advance payment of court fees, can average nearly IDR 1 million.[82] This does not include the costs of seizure, field examination, and execution (if required), for which the official charges may become significantly higher.[83] Not to mention the costs if the case should go through appeal or cassation, where each stage requires additional fees.[84] The perceptions on costly court proceedings are usually compounded and tend to be mixed up with the cost to hire a lawyer. People still tend to generalize the view that the cost for a lawyer is part of the costs to be incurred in the trial.

b. Perceptions on the integrity of the judicial process

Perceptions on the integrity of the judicial process were one of the findings of the survey conducted by the Indonesian Legal Roundtable in 2013 by interviewing experts in various provinces throughout Indonesia.[85] In the opinion of 56% of the interviewed experts, the independence of judges in deciding the case was found in only a few cases.[86] As many as 17% of the experts regarded the judges as not independent in most cases, and 5% of them gave the opinion that judges are not independent in all cases.[87] The factor considered to detract the most from the independence of judges is corruption.[88]

c. Perceptions on the consistency of court decisions

The consistency of court decisions is still an issue in Indonesia. There is shared perception that in some cases, the same type of cases can be decided quite differently, not only by different courts, but also sometimes by the same court, or even the same judge.[89] The lack of consistency has certainly become the target of public criticism, as expectations on how a case is decided, which should have referred to the earlier decisions on the same type of case, are not easy to be placated.

d. Perceptions on timeliness

Actually, there are rules and guidelines on how long it should take for a case to be resolved by the courts.[90] However, the ability of judges to follow these rules and guidelines varies, let alone the consequences of failure to adhere to stipulated time limits have not been made clear and unequivocal. Cases settlement will be perceived too long if parties takes the appeal, cassation, or civil review mechanism. It will take extra time for the decision to be enforced.

e. Perceptions on the actual resolution of disputes

It is a collective concern that when a judgment is obtained, the legal problem may still not be able to be resolved, considering the difficulties in the enforcement of the judgment. In addition to the official execution costs that are already high, challenges to the execution of a court decision will make the actual execution costs become even higher and the time to be longer. The situation is aggravated by the behavior of some state officials ignoring court rulings that have ordered corrections to their policies. This bad example of course further erodes public confidence in the ability of the courts to actually solve their problems.

f. Perceptions on the quality of public services

One aspect of public service by the courts that is frequently complained about is the scheduling of hearings. Many people complain about hearing schedules that may be delayed by a few hours or even by days, not only the justice seekers, but also attorneys or prosecutors, or the parties presented as witnesses. Indeed, the contributing parties may not only be the judges, it could be prosecutors or other parties, but the court is seen as the ultimate authority to control the proceedings of a case. The community also often feels the minimal court facilities are also troublesome, ranging from the limited number and quality of courtrooms up to the poor basic facilities such as waiting rooms and toilets.[91] The problem will become more serious when the attention is directed to the facilities for those with special needs such as women and persons with disabilities.[92] The view that the court is an uninviting public institution is still felt by many people.

g. Perceptions on commitment to reform

Despite the many reform measures undertaken by the Supreme Court and the lower courts, and although wide international recognition has been received for the reform measures taken by the Supreme Court, the public appreciation in Indonesia is still overshadowed by the unfavorable aspects of litigation that continue to diminish the credibility of the courts. The negative aspect most frequently raised is unethical behavior of court personnel, particularly when the court as an institution does not properly respond to the grievances. The other is when there is organizational practices or institutional decisions taken which are not in line with the aspirations of the public.

Conclusions and recommendations

From various exposures above, what needs to be done subsequently by the Supreme Court is to become more institutionally open to various inputs that carry messages on diverse and growing perceptions in the society about the courts. The Supreme Court has already developed many modalities for this. Leaders of the Supreme Court since the reform era have a proven commitment to reform.

The next step is to determine a group or working unit at the Supreme Court to be coordinated directly by the Chief Justice that will consistently map and record various public perceptions of the courts on regular basis. The perceptions set forth above are of course dynamic, as various efforts to reform the courts are also dynamic. The perceptions may also not yet be complete, or may have changed in terms of the level of relevance between one to another. Therefore, the determined unit needs to identify the various valid sources of data to gain insights on acceptance of the courts in the eyes of the public, including their dynamics. If necessary, this unit will have to stand in for the Supreme Court to cooperate, or even provide support, to parties who manage various data sources, to help maintain the continuity and sustainability of their initiatives, while maintaining their objectivity and critical nature.

More broadly, the reintroduction of the importance of public confidence in the judiciary should start to be encouraged massively, as well as the aspirational and practical benefits for the courts to be able to rely on a high level of public confidence. The Supreme Court also needs to direct all of its units to be more sensitive to public perceptions and turn them into indicators for any act and policy taken. In doing so, it is important for the Supreme Court to emphasize the call for the sensitivity to public aspirations to be manifested substantively, and not to be trapped in the hazard of mere “image building” (pencitraan). Indonesian democracy has taught good lessons that substantive endeavors to garner public confidence always come up with longer and “never betraying” popular support.

Institutionally, it is the time for the Supreme Court to start the both logical and empirical analysis process to diagnose “who”, either internally or externally, and “what” the behaviors are that contribute directly or indirectly to the negative or positive public perceptions. Doing quick responses to correct any problematic behaviors of the internal members of the court (particularly for those that are not related to ongoing cases) is inevitable. Communicating these responses, and other reform measures that have been taking place in the Supreme Court to the public, including their aspirational and practical benefits for the society is also essential. The Supreme Court needs sound expertise and solid teams in the field of public relations in order to facilitate the institution-mass communication processes, which can be very complex and tiring.

At the same time, the Supreme Court needs to be more systematic in impersonalizing the diagnosed problematic behaviors, and further makes every behavior as the target of a further comprehensive analysis to pinpoint its various roots, which can be legal and extra legal. It should be underlined that problematic behaviors may not be corrected nor changed without removing the roots of the problem. Once the roots of the problem are identified, what would be proper solutions and what their alternatives are should be sought for and worked on immediately.

Making the outputs of the above comprehensive assessment exercise, led directly by the Chief Justice and other top ranking members of the Court leadership, as the direction of the various reform programs, need to be announced as a priority agenda for the Supreme Court. The direct involvement of the top leaders is aimed at intensifying the magnitude of the conveyed messages, guaranteeing proper follow up in the form of institutional actions and policies, as well as balancing comparable efforts in attaining public confidence and support as what is demonstrated by other state and government institutions following since the reform era.

It may be that the above outputs have been represented in prevailing reform documents, but their orientation to increase public confidence, should be warranted. At the least, the outputs of the above assessment process can serve as reliable media to evaluate whether the specific reform strategy, approach, and program that is already running has contributed to eradicating the negative perceptions that arise and flourish in society about the courts. Those perceptions are significant factors that will eventually play a part in the formation of public confidence, or in other words, the perceptions identified by this paper as the important elements of public confidence in the court.

It is definitely a good time for enhanced public confidence to be determined as the ultimate goal of the Supreme Court in particular and the courts in general. Because as noted in the strong statements of respectable people cited in the first part of this paper, there is no doubt that public confidence will serve as the groundwork for the Supreme Courts and all the lower courts to realize supreme justice (peradilan yang agung), as recently envisioned as the goal of the Indonesian judiciary.

* Published at Kadafi, Binziad. (2015). “Impotant Elements of Public Confidence in the Courts: The Indonesian Case (a Preliminary Study)”. Jentera Law Journal. 24, VII, May-August 2015, 14-33. The article is developed from a paper presented by the author at the Indonesia Netherlands Legal Update 2014, The Hague, 20-21 November 2014. The author would like to thank Gregory Churchill for his valuable comments and suggestions.

[1] Roscoe Pound, “The Causes of Popular Dissatisfaction with the Administration of Justice,” Address before the Annual Convention of the American Bar Association (Aug. 29,1906), J. Am. Jud. Soc. 20 (1936): 178.

[2] Roger K. Warren, “Public Trust and Procedural Justice,” American Judges Association Court Review 37, no. 3 (2000): 12–16.

[3] The Federalist No. 78, at 490 (Alexander Hamilton) (Benjamin Fletcher Wright ed., 1961).

[4] Roger K. Warren, Public Trust and Procedural Justice, Court Review-Fall 2000, p. 16.

[5] E. Norman Veasey, “The Many Facets of Judicial Independence Diamond,” QLR 20 (2000): 779.

[6] Marc A. Loth, “Courts in a Quest for Legitimacy: A Comparative Approach,” in The Legitimacy of Highest Courts’ Rulings: Judicial Deliberations and Beyond (The Hague, The Netherlands: T.M.C. Asser Press, 2009), pp. 267–88.

[7] Remarks of Chief Justice Harifin A. Tumpa at the close of the National Working Meeting of the Indonesian Supreme Court, Jakarta, 21 September 2011.

[8] Id., at p. 12.

[9] Id., at p. 13.

[10] Id., at p. 25.

[11] Veasey, op. cit., at 780.

[12] Id.

[13] Id.

[14] Id.

[15] Id.

[16] Joint Decree of the Chief Justice of the Republic of Indonesia and the Chairman of the Judicial Commission of the Republic of Indonesia no: 047/KMA/SKB/IV/2009, no: 02/SKB/P.KY/IV/2009 on Judicial Code of Ethic and Code of Conduct.

[17] Id.

[18] Id.

[19] “Ketua MA Hatta Ali: Kita Bukan Apa-apa Tanpa Kepercayaan Publik,” Detik.com, 01 November 2012.

[20] Id.

[21] Republik Indonesia, Mahkamah Agung, Sambutan Ketua Mahkamah Agung RI pada Pelantikan Ketua Pengadilan Tingkat Banding, (Jakarta: Mahkamah Agung RI, 27 Desember 2012), p. 4.

[22] Id.

[23] “KY Nilai Problem Serius MA Adalah Rendahnya Kepercayaan Publik”, Detik.com, 13 August 2014.

[24] The courts, however, must be recognized as one of the few state institutions that has most widely introduced and tried to apply a variety of reform initiatives to improve performance.

[25] Binziad Kadafi, “A Letter to President Elect, Former Furniture Salesman”, Jakarta Post, 15 September 2014, p. 7.

[26] Id.

[27] Republik Indonesia, Mahkamah Agung, Laporan Tahunan Mahkamah Agung Republik Indonesia Tahun 2013 (Supreme Court Annual Report of 2013), (Jakarta: Mahkamah Agung RI, 2014, 323 pp), at p. 67 & p. 146.

[28] Id.

[29] Id., at p.63.

[30] Id.

[31] Id.

[32] Muhammad Faiz Aziz et.al., Buku Statistik Penegakan Hukum 2008, Law Enforcement Statistics 2008, (Jakarta: Pusat Data Peradilan, 2010), p. 120, in id. The Law Enforcement Statistics of 2007 and 2008 were developed and published under the support of the Indonesia Netherlands National Legal Reform Program (NLRP).

[33] Republik Indonesia, Mahkamah Agung, op. cit. at p. 62.

[34] Muhammad Faiz Aziz et.al., op. cit, p. 4.

[35] Muhammad Faiz Aziz, Sebuah Penilaian atas Website Pengadilan tahun 2011, an Assessment of Court Websites 2011, (Jakarta: Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia, 2012), p.12, in id. This website assessment was a follow up to similar initiatives conducted with the support of NLRP and published by PT Tatanusa in 2010.

[36] Id.

[37] Muhammad Faiz Aziz et.al., Buku…, op. cit., p. 163.

[38] Id.

[39] http://www.antaranews.com/berita/416949/menkop-jumlah-koperasi-dan-umkm-terus-meningkat accessed on 7 September 2014 in Binziad Kadafi, Reformasi Peradilan dan Problematika Penegakan Hukum di Indonesia, a paper presented in general lecture at Sharia & Law Faculty of State Islamic University of Sunan Gunung Djati, Bandung, 10 September 2014, p. 2.

[40] Id.

[41] http://www.bps.go.id/eng/tab_sub/view.php?tabel=1&id_subyek=12 accessed on 6 September 2014, in id.

[42] Id.

[43] Id.

[44] Id.

[45] Id.

[46] Republik Indonesia, Mahkamah Agung, Cetak Biru Pembaruan Peradilan, (Jakarta: Mahkamah Agung RI, 2003), p. 183.

[47] Lembaga Kajian & Advokasi untuk Independensi Peradilan, Konsep Ideal Peradilan Indonesia, (Jakarta: Lembaga Kajian & Advokasi untuk Independensi Peradilan, 2010), p. 10.

[48] Id.

[49] Rifqi Sjarief Assegaf et.al., Pembatasan Perkara, Strategi Mendorong Peradilan cepat, Murah, Efisien dan Berkualitas, (Jakarta: Lembaga Kajian & Advokasi untuk Independensi Peradilan, 2010), p. 14.

[50] Id.

[51] Id.

[52] Id.

[53] Republik Indonesia, Mahkamah Agung, Laporan…, op. cit., at p. 17 & p. 59.

[54] Rifqi Sjarief Assegaf et.al., op. cit., at p. 49.

[55] Id.

[56] Id.

[57] Id., at p. 51.

[58] Id.

[59] Id., at p. 50-51.

[60] Marc A. Loth, Staying Out of Court? Reservations about a Supposed Practice and a Popular Policy, Erasmus Law Review Volume 01 Issue 05, p. 116-117.

[61] Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat RI, Sistem Nasional Pemantauan Kekerasan, Laporan Bulanan Januari 2014, (Jakarta: Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat RI , 2014), p. 4.

[62] Id., at p. 5.

[63] Id.

[64] Id.

[65] Nicole Eveline Haas, “Public Support for Vigilantism” (Leiden University, 2010), p. 64.

[66] UKP4 was established under the second term of the administration of President Susilo Bambang Yudhoyono, exactly on 9 December 2014, based on Presidential Regulation (Peraturan Presiden) No. 54 of 2009. President Joko Widodo formally dissolved the institution on 23 February 2015, through the issuance of Peraturan Presiden No. 26 of 2015.

[67] Info Lapor@! Edisi #02 Mei 2013.

[68] Republik Indonesia, Komisi Yudisial, Laporan Tahunan Komisi Yudisial Republik Indonesia 2013, (Jakarta: Komisi Yudisial RI, 2014, 108 pp.), p. 16.

[69] Id., at p. 17.

[70] Id.

[71] Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia, Laporan Baseline Survey Pelayanan Publik Pengadilan, Survey Kepuasan Pengadilan 2013, (Jakarta: Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia, 2014), p. 296.

[72] Id., at p. 296.

[73] HiiL, “Justice Needs in Indonesia 2014: Problems, Processes and Fairness” (HiiL, 2014).

[74] Id., at p. 3.

[75] Id., at p. 27.

[76] Id.

[77] Id.

[78] Andri Gunawan et.al., Indeks Negara Hukum Indonesia 2013, (Jakarta: Indonesian Legal Roundtable, 2014).

[79] Direktorat Penelitian & Pengembangan Komisi Pemberantasan Korupsi, Survei Integritas Sektor Publik 2013

Fakta Korupsi dalam Layanan Publik Pusat dan Vertikal, (Jakarta: Komisi Pemberantasan Korupsi, 16 Desember 2013), pp. 37-38.

[80] Decision of Mahkamah Agung Nomor 445PK/PDT/2007 year 2007, accessed through http://putusan.mahkamahagung.go.id/putusan/f5e93cf7b279ff2a378d16b5192f3539.

[81] Id.

[82] Government Regulation (PP) No. 53/2008 concerning Types and Tariffs on Non-Tax State Revenues Applicable in the Supreme Court and Lower Courts and Supreme Court Letter No. 42/WKMA.NY/IX/2008 on Guidelines for the Implementation of PP 53/2008.

[83] According to Article 182 of the Code of Civil Procedure (HIR), civil cases are dealt with in a limited 7 components of costs of court proceedings which include the cost of the inspection, the cost of summons of the parties, etc.

[84] Decree of the Chief Justice No. KMA/42/SK/III/2002 stipulated that the cost of cassation in general civil, civil religion, and administrative cases was increased to IDR 500 thousand from initially IDR 200 thousand. The cost of civil review (PK) was also raised to IDR 2.5 million from IDR 500 thousand. The Decree was replaced by Supreme Court Regulation (Peraturan Mahkamah Agung/Perma) No. 3 of 2012, although the costs of case handling are predominantly maintained.

[85] Gunawan et.al., op. cit., at 36.

[86] Id.

[87] Id.

[88] Id.

[89] One former Supreme Court justice was alleged by attorneys of deciding two cases with similar substance differently. In one case he was alleged to prohibit prosecutors to apply for review, but in the other case he allowed review by prosecutors. Hukumonline, 24 July 2012.

[90] The latest guidelines issued were Circular Letter of the Supreme Court No. 2 of 2014 on case settlement in the courts of first instance and appellate courts, and Chief Justice Decree No. 214 of 2014 on time period of case handling at the Supreme Court.

[91] The baseline survey on public services in courts concluded that the 50% of court users are adequately satisfied over court facility, only 29% are satisfied, while the rest (21%) express their dissatisfaction. See Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia, op. cit., at 43.

[92] The survey highlighted that the assessment of the quality of the existing facilities in accommodating the needs of people with disability is poor.” The survey added that lack of infrastructure support; such as ramp or visual instruction is a clear indication to the finding. Id., at 293.

Posted in Peradilan | Tagged , , , , | Leave a comment

UU Advokat dan Prospek Pembentukan Organisasi Advokat di Indonesia*

20151120_184603_Fotor

Oleh Binziad Kadafi

Latar Belakang

Jika ditilik sejarahnya, fungsi advokat sebenarnya tidak lahir secara genuine dari kultur hukum masyarakat Indonesia. Fungsi ini baru muncul sejalan dengan ditransplantasikannya sistem hukum dan peradilan barat oleh pemerintah Hindia Belanda. Karenanya, isu eksklusivitas (keberjarakan) selalu ada saat kita membicarakan kaitan antara profesi ini dengan (kepentingan) masyarakat, di samping isu ketidakpercayaan (distrust) yang disebabkan oleh pandangan masyarakat terhadap praktek-praktek non-etis yang ditampilkan oleh sebagian advokat belakangan ini.

Sebenarnya transplantasi sistem peradilan barat ke Indonesia tidak otomatis mengintroduksi fungsi advokat di dalamnya. Sebagai bukti, pemerintah Hindia Belanda sengaja memberlakukan Herziene Indonesisch Reglement yang tidak mengenal fungsi advokat sebagai hukum acara bagi kalangan pribumi, bukannya Reglement op de Strafvordering (SV) dan Reglement op de Rechtsvordering (RV) yang memang dikhususkan buat masyarakat golongan Eropa di Hindia Belanda.

HIR dibentuk dengan cara pandang yang “menggampangkan” permasalahan hukum masyarakat pribumi, karena itu aturannya dibuat sangat sederhana. Semua proses beracara juga dipusatkan pada kewenangan (diskresi) hakim. Selain berwenang mengadili, hakim dalam HIR juga berwenang menyusun surat dakwaan (bukan jaksa), serta memberi nasehat hukum kepada terdakwa atau pihak-pihak yang berperkara (bukan advokat atau ahli hukum lain yang kompeten).

Sentralisasi wewenang pada hakim diperburuk oleh kualifikasi para pelaku peradilan di HIR yang tidak ditentukan secara memadai. Hanya hakim yang disyaratkan memiliki keahlian hukum tertentu, sementara fungsi jaksa cukup dijalankan oleh pejabat pamong praja rendahan, dan nasehat hukum (jika bukan hakim yang melakukan) bisa diberikan oleh siapa saja selama disetujui pihak berperkara.

Sebagai bandingannya, pemberlakuan SV dan RV didasarkan pada pengakuan akan kultur hukum masyarakat Eropa yang sudah industrialis. Kedua ketentuan hukum acara tersebut cukup gamblang menjabarkan prinsip-prinsip peradilan modern. Hakim, jaksa, dan advokat harus berasal dari mereka yang menyandang status sarjana hukum, serta masing-masing diberi fungsi yang jelas untuk saling mengawasi dan saling mengimbangi.

Meski HIR tidak mengintroduksi fungsi advokat, tetapi karena permasalahan hukum masyarakat harus diselesaikan melalui mekanisme peradilan Belanda agar dapat memenuhi standard legal formal, maka mau tidak mau profesi advokat pun mulai dikenal (sebagian) masyarakat Indonesia. Perkenalan profesi advokat dengan masyarakat pribumi diawali dalam wujud pokrol bambu, yaitu sekelompok orang yang menjembatani ketidaktahuan masyarakat dengan bagaimana berjalannya mekanisme peradilan Belanda. Mereka banyak memberi konsultasi, pendampingan, dan menjadi kuasa pihak berperkara dengan bekal pengetahuan seadanya, seringkali sebagai mata pencarian. Tetapi tidak jarang jasa yang mereka berikan dikembangkan menjadi jasa perantara kepentingan masyarakat dengan pejabat-pejabat di lingkungan pengadilan, memanfaatkan kedekatan yang dimiliki atau yang sudah dibangun sebelumnya.

Cukup lama proses transformasi praktek pokrol bambu menjadi praktek advokat profesional sebagaimana kita kenal sekarang. Hal ini selain disebabkan oleh kebijakan pemerintah Hindia Belanda yang menutup pendidikan hukum bagi kaum pribumi kebanyakan, juga merupakan dampak tidak langsung dari pemberlakuan HIR. Praktek pokrol bambu yang tidak dihargai secara sosial (terutama dari kaca mata pemerintah Hindia Belanda dan golongan elit masyarakat), secara yuridis memang dan terus diberi ruang untuk tumbuh oleh HIR.

Dari pembedaan hukum acara saja telah dihasilkan perbedaan mencolok, yaitu berkembang majunya advokat (dalam pengertian profesional) di pengadilan-pengadilan yang menyelesaikan sengketa masyarakat Eropa (Raad van Justitie), dan mandegnya pelembagaan profesi tersebut di pengadilan-pengadilan pribumi (Landraad).[1] Jika bagi advokat Eropa dibuat pengaturan lanjutan berupa Reglement op de Rechterlijk Organisatie (RO) yang tujuannya mengintegrasikan fungsi advokat sebagai unsur penting dari administrasi peradilan secara keseluruhan, maka pokrol bambu diatur dengan Stbl. 1927-496 yang dasarnya adalah pikiran negatif tentang praktek pokrol bambu. Stbl. 1927-496 bertujuan melindungi masyarakat dari “penipuan” yang mungkin dilakukan pokrol bambu.

Sebenarnya pemerintah RI setelah kemerdekaan memiliki peluang untuk mengubah politik hukum yang diskriminatif di atas dengan merancang sistem peradilan yang menghargai perkembangan kultur hukum masyarakat, atau paling tidak mengakui secara lebih tegas hak-hak masyarakat di dalamnya. Tetapi cara pandang yang keliru terhadap kondisi objektif saat itu, antara lain tentang minimnya sumber daya manusia di bidang hukum (yang dinilai tidak cukup mengisi besarnya fungsi-fungsi yang ada dalam sistem peradilan), dan sifat kesederhanaan HIR yang dirasa lebih familiar bagi para sarjana hukum pribumi yang ada, membuat pemerintah memilih untuk melanggengkan hukum acara peninggalan Hindia Belanda tersebut.

Ditambah lagi, keinginan Indonesia yang baru merdeka untuk diakui sejajar dengan bangsa-bangsa lain yang “beradab” (bahwa salah satu cirinya adalah ketentuan hukum yang dikodifikasikan), semakin memuluskan pilihan tersebut. Lantaran pranata legislasi negara belum mapan, para founding fathers “terpaksa” memakai produk-produk hukum kolonial sebagai kendaraan menuju kodifikasi dan unifikasi hukum.

Beberapa tahun sesudah kemerdekaan, sebenarnya secara gradual masalah yang melatari pilihan pemerintah di atas berhasil dipecahkan. Pendirian fakultas-fakultas hukum di beberapa daerah berhasil mencetak tidak sedikit sarjana/ahli hukum. Gagasan pembaruan hukum mulai marak dilontarkan, yang berarti kemampuan para ahli hukum untuk menyesuaikan diri dengan sistem peradilan yang semula dianggap rumit sekalipun sudah jauh meningkat. Lebih lanjut, kapasitas sistem ketatanegaraan juga telah memungkinkan dibentuknya peraturan perundang-undangan baru. Namun hal itu tidak kunjung menggerakkan pemerintah untuk menggantikan HIR dengan ketentuan yang lebih tegas menjamin hak-hak masyarakat dalam proses peradilan, terutama hak menerima nasehat/bantuan hukum yang kompeten, serta lebih menghargai kualifikasi dan lebih imbang mengatur hubungan fungsional antar pelaku peradilan.

Jika kita mau lebih teliti, tidak sulit mengidentifikasi titik temu antara cara pandang pemerintah terhadap kondisi objektif bidang hukum di awal kemerdekaan dengan keengganan mengganti HIR dan ketentuan hukum yang tidak demokratis lainnya setelah kondisi tersebut relatif membaik. Titik temunya tidak lain terletak pada kepentingan kekuasaan. Pengendalian potensi kritis masyarakat yang difasilitasi oleh HIR dan sebagian instrumen hukum peninggalan Belanda mau tidak mau harus diakui sejalan dengan kepentingan kekuasaan pemerintah. Termasuk pengendalian potensi advokat untuk ambil peran lebih jelas dalam sistem peradilan, yang secara hitungan politik bisa membahayakan stabilitas kekuasaan.

Satu-persatu undang-undang pokok dan organik di bidang peradilan pasca-merdeka diberlakukan, lengkap dengan fluktuasinya yang kadang menunjukkan pergerakan positif, kadang justru berbalik arah sesuai tarik-ulur kepentingan pemerintah di dalamnya. Mulai dari UU No. 1 tahun 1950 tentang Susunan dan Kekuasaan Jalannya Mahkamah Agung Indonesia yang mengakui hak pemohon kasasi mendapatkan bantuan hukum, UU No. 19 tahun 1964 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman yang mengintroduksi hak bantuan hukum bagi masyarakat walau dengan batasan-batasan ketat, hingga UU No. 13 tahun 1965 yang merubah UU Mahkamah Agung sebelumnya dengan membenarkan intervensi langsung Presiden sebagai pemimpin besar revolusi ke dalam jalannya peradilan.

Yang jelas, pengaturan hukum positif tentang jasa dan bantuan hukum selalu dilekatkan secara simbolis dan tidak pernah dioperasionalkan. Sehingga tidak keliru jika dikatakan bahwa pada masa tersebut, tidak ada kebijakan yang pasti tentang jasa dan bantuan hukum maupun tentang profesi advokat yang berfungsi menyediakannya. Akses masyarakat untuk mendapatkan hak-haknya dalam sistem peradilan sering diabaikan, begitu halnya ruang gerak advokat yang tetap dibiarkan sempit dan serba terbatas.

Sementara di sisi lain formalisasi prosedur penyelesaian sengketa lewat peradilan makin menguatkan kebutuhan masyarakat akan fungsi nasehat/bantuan hukum. Kebutuhan ini dideteksi dari makin akrabnya masyarakat terhadap peran pokrol bambu yang memang lebih terjangkau. Pada prakteknya pun advokat profesional mulai mendapatkan tempat di tengah masyarakat. Di banyak kota besar bermunculan kantor-kantor advokat profesional pribumi, menggantikan advokat-advokat Belanda yang semakin berkurang jumlahnya menjelang dan sesudah 1960-an. Mereka secara berimbang melayani kepentingan hukum perusahaan-perusahaan Belanda dan kepentingan hukum masyarakat pada umumnya. Berbagai organisasi yang menaungi para advokat (Balie van Advocaten) pun banyak berdiri, termasuk Persatuan Advokat Indonesia (Peradin) yang didirikan pada 1963.

Karenanya guna mengisi kekosongan hukum di tingkatan operasional, akibat tidak jelasnya fungsi advokat dalam perundang-undangan[2] sedangkan praktek pemberian jasa dan bantuan hukum secara empirik terus dijalankan, pemerintah mengeluarkan Peraturan Menteri Kehakiman RI No. 1 tahun 1965 tentang Pokrol sebagai acuan awal. Pengaturan ini kemudian diikuti oleh berbagai peraturan Mahkamah Agung dan Pengadilan-pengadilan Tinggi di bawahnya tentang pendaftaran advokat dan pengacara.

Memasuki era 1970-an, sesungguhnya ada sedikit titik terang bagi kejelasan fungsi advokat. Lewat pemberlakuan UU No. 14 tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, pemerintah melebarkan pintu bagi advokat untuk masuk dalam sistem kekuasaan kehakiman. Selain menjamin hak setiap orang yang berperkara untuk mendapatkan bantuan hukum, Pasal 38 UU tersebut juga mengamanatkan diaturnya undang-undang tersendiri mengenai bantuan hukum.[3]

Tetapi hingga periode 80-an, amanat tersebut tidak pernah direalisasikan, kecuali dicakup sebagian muatannya melalui pemberlakuan KUHAP (UU No. 8 tahun 1981). Dalam KUHAP memang beberapa hal tentang bantuan hukum oleh advokat (penasehat hukum) ikut diatur, seperti: hak advokat (penasehat hukum) untuk menghubungi tersangka sejak saat ditangkap atau ditahan pada semua tingkat pemeriksaan; hak untuk menghubungi dan berbicara dengan tersangka pada setiap tingkat pemeriksaan dan setiap waktu dalam rangka pembelaan perkara; serta hak untuk mengirimkan dan menerima surat dari tersangka setiap kali dikehendaki.

Tidak begitu lama advokat merasakan pengaruh positif pemberlakuan KUHAP khususnya di lingkungan peradilan pidana, beberapa undang-undang yang diberlakukan kemudian ternyata mendatangkan pukulan telak bagi kemandirian advokat secara lembaga. UU No. 14 tahun 1985 tentang Mahkamah Agung misalnya, semakin menguatkan fungsi pembinaan dan pengawasan terhadap advokat oleh Mahkamah Agung dan pemerintah.

Hal itu ditambah lagi dengan UU No. 8 tahun 1985 tentang Organisasi Kemasyarakatan (UU Ormas) yang menundukkan (fait accomply) organisasi-organisasi advokat yang ada saat itu ke dalam wilayah pembinaan pemerintah. Dengan status barunya selaku organisasi masyarakat, setiap saat organisasi advokat dapat dibekukan jika dinilai oleh penguasa telah “melakukan kegiatan yang mengganggu keamanan dan ketertiban umum.”[4]

Prosedur pengawasan advokat sendiri kemudian dirinci dalam UU No. 2 tahun 1986 tentang Peradilan Umum. Bahkan materi pengaturannya diperluas hingga ke tingkat penindakan dengan melibatkan para Ketua Pengadilan Negeri yang melaksanakan pengawasan secara operasional. Pengaturan inilah yang kemudian menimbulkan ketegangan dalam hubungan antara advokat dengan hakim di lapangan. Ketegangan yang akhirnya berbenturan pada tahun 1986, yaitu antara advokat Adnan Buyung Nasution dengan majelis hakim yang menangani perkara HR Dharsono.

Langsung atau tidak, kejadian tersebut memicu lahirnya SKB Ketua Mahkamah Agung RI No. KMA/005/SKB/VII/1987, No. M.03-PR.08.95 tahun 1987 tentang Tata Cara Pengawasan, Penindakan, dan Pembelaan Diri Penasehat Hukum. SKB ini –sebagaimana UU yang menjadi payungnya– secara signifikan mensub-ordinatkan advokat berikut organisasinya terhadap pejabat pengadilan dan pemerintah. Malah SKB ini lalu dijadikan salah satu pranata hukum bagi contempt of court di Indonesia.

Berbagai peraturan perundang-undangan yang lahir berikutnya, relatif tidak membawa perubahan penting bagi kebutuhan advokat. UU No. 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, UU No. 7 tahun 1989 tentang Peradilan Agama, UU No. 3 tahun 1997 tentang Pengadilan Anak, UU No. 31 tahun 1997 tentang Peradilan Militer, dan UU No. 4 tahun 1998 tentang Kepailitan, kesemuanya secara sporadis menyinggung fungsi advokat. Walau ada sedikit kontribusi UU No. 8 tahun 1995 tentang Pasar Modal yang makin melembagakan kegiatan profesi advokat di bidang non-litigasi.

Upaya Memperoleh UU Khusus tentang Advokat

Sebagaimana telah dipaparkan di atas, selama ini advokat selalu menjadi “anak bawang” dalam sistem hukum dan sistem peradilan. Seluruh peraturan perundang-undangan di bidang peradilan tidak tegas mengakui fungsi advokat, malah sebagian mendatangkan intervensi eksternal oleh pemerintah dan birokrasi peradilan. Penghargaan terhadap fungsi advokat biasanya baru datang bersamaan dengan diintroduksinya prinsip-prinsip peradilan yang baik, seperti ketika dibentuknya UU Kekuasaan Kehakiman dan KUHAP. Prinsip-prinsip itu pun masuk lebih karena kuatnya desakan internasional terhadap pemerintah.

Oleh sebab itu lantaran diatur secara simbolis, maka permasalahan tentang fungsi advokat tidak pernah secara nyata diselesaikan, sebagaimana tidak pernah nyatanya penyelesaian masalah-masalah yang menghambat terciptanya fair trial. Sebab upaya mempertegas pengakuan negara terhadap fungsi advokat dalam sistem peradilan bisa dilakukan dan hanya dibenarkan, apabila didasari oleh upaya mendesak sebesar-besarnya pengakuan negara terhadap kepentingan masyarakat dalam pelaksanaan peradilan.

Memang secara garis besar, perjuangan advokat Indonesia untuk mengegolkan UU tentang profesinya dilatari oleh faktor ketidakseimbangan hubungan fungsional dalam sistem peradilan. Bahwa advokat dalam praktek sering mendapatkan perlakuan tidak layak dari unsur peradilan formal (hakim, jaksa, polisi, panitera) saat menjalankan profesinya. Namun dalam perkembangannya, ternyata bukan itu faktor utama.

Sebab terbukti, ketidakjelasan fungsi, ketidakpastian kebijakan, baik tentang rekrutmen dan pendaftaran, sampai macetnya pengawasan dan penindakan, belakangan malah menjadi tambang emas bagi sebagian advokat. Sekalipun SKB tahun 1987 (yang sering dijadikan simbol intervensi pemerintah dan peradilan terhadap urusan profesi) secara formal berlaku, pada realisasinya para hakim di pengadilan-pengadilan tidak cukup waktu untuk menegakkan ketentuannya. Hasilnya, advokat dapat leluasa menjalankan praktek profesi dengan cara-cara tidak etis yang kadang menyinggung batasan-batasan hukum, tanpa pengawasan yang berarti.

Agaknya faktor yang paling menentukan perjuangan mendapatkan UU Advokat, adalah polarisasi di kalangan advokat yang semakin kuat. Konflik internal di tubuh organisasi advokat menyeruak silih berganti, bersamaan dengan terus bermainnya kepentingan pemerintah untuk melemahkan organisasi advokat. Sehingga komunitas profesi yang kuat yang mampu meletakkan fungsi profesi dalam kerangka sistem peradilan tidak pernah terwujud di Indonesia. Dan akhirnya mereka mulai mencari bantuan pihak luar untuk ikut menyelesaikan persoalannya, dalam hal ini pilihan jatuh pada negara, melalui UU Advokat.

Bermodalkan amanat Pasal 38 UU No. 14 Tahun 1970 para advokat mengawali gerakan mengegolkan undang-undang khusus yang mengatur profesinya.[5] Pada kongres Peradin yang kedua tahun 1969, Peradin Jawa Tengah mulai memperkenalkan naskah RUU Profesi Advokat.[6] Hal ini berlanjut hingga Kongres Peradin tahun 1973. RUU Pokok Advokat yang dibicarakan dalam Kongres 1973 merupakan hasil godokan Peradin-Peradin di Jawa Tengah, dengan membandingkan undang-undang sejenis yang ada di negara-negara lain seperti India, Jepang, RRC, dan Muangthai, termasuk juga Belanda.[7]

Adapun terhentinya gerakan Peradin, lebih disebabkan oleh melemahnya organisasi tersebut di tahun-tahun berikutnya. Apalagi saat itu tidak sedikit pimpinan dan anggota Peradin yang menolak usulan tersebut. Diwakili oleh Yap Thiam Hien, mereka percaya bahwa keberadaan UU Advokat malah potensial semakin membahayakan kemandirian advokat sendiri.

Setelah terbentuknya Ikatan Advokat Indonesia (Ikadin) pada 1985, upaya mengusung RUU Advokat kembali dilakukan. Namun kala itu political will pemerintah tidak cukup memadai untuk membawa gagasan tersebut secara resmi dalam proses legislasi. RUU Advokat bahkan sempat beberapa kali berubah, baik nama maupun konsep pengaturannya.

Hingga pada 2000, satu klausul dalam Letter of Intent antara pemerintah RI dengan International Monetary Fund (IMF) menyerukan perlunya diajukan RUU tentang Profesi Advokat ke DPR-RI, agar seluruh advokat yang berpraktek di Pengadilan disyaratkan untuk memiliki izin praktek, dan menaati ketentuan kode etik profesi yang seragam.[8] Dalam rangka melaksanakan klausul tersebut, pemerintah akhirnya membentuk tim perumus RUU tentang Profesi Advokat yang dipimpin oleh HAS Natabaya (mantan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional) sebagai ketua dan Adnan Buyung Nasution sebagai wakil ketua, dengan merangkul perwakilan dari beberapa organisasi advokat yang ada, seperti Ikadin, Asosiasi Advokat Indonesia (AAI), Ikatan Penasehat Hukum Indonesia (IPHI), dan Asosiasi Konsultan Hukum Indonesia (AKHI). Tim Perumus berhasil menyelesaikan tugasnya pada September 2000, dengan mengajukan RUU yang dibuat kepada pimpinan DPR RI melalui surat No. R.19/PU/9/2000.[9]

Sikap terhadap Keberadaan UU tentang Advokat

Sebenarnya sampai saat ini pun belum pernah dicapai kesepakatan bulat dan tuntas di antara para advokat mengenai perlu tidaknya profesi mereka diatur dalam undang-undang tersendiri. Selalu terdapat dua pandangan yang saling berseberangan. Pandangan pertama, sebagai pandangan mayoritas di kalangan advokat, menyatakan bahwa undang-undang advokat mutlak diperlukan untuk menyetarakan status antara profesi advokat dengan unsur-unsur peradilan lainnya (seperti polisi, jaksa, dan hakim). Tanpa status yang setara, advokat akan terus menjadi “anak bawang” dalam proses peradilan, dan selalu dipandang sama swastanya dengan klien yang diwakili. Akibatnya, advokat tidak dapat menjalankan perannya secara optimal karena rentan terhadap tindak diskriminasi, intervensi, dan represi baik dari polisi, jaksa, maupun hakim.

Sedang pandangan kedua justru berusaha mempertahankan advokat sebagai profesi swasta dengan karakter pentingnya, yaitu kebebasan dan otonomi pengaturan (self regulation). Sehingga tanpa undang-undang sekalipun, para advokat sebenarnya dapat masuk ke dalam sistem peradilan, berbekal kepercayaan masyarakat untuk memberikan jasa hukum. Apalagi pandangan ini dilengkapi dengan kekuatiran bahwa adanya undang-undang ¾sekuat apa pun jaminannya terhadap kemandirian advokat¾ dapat membuka saluran intervensi negara, paling tidak melalui mekanisme legislasi. Ketika sepak terjang advokat dinilai tidak menyenangkan misalnya, pemerintah bisa saja mengajukan amandemen atas undang-undang tersebut dan menggerogoti sedikit demi sedikit kemandirian yang sebelumnya diberikan.[10]

Tetapi apabila diklarifikasi dengan pendapat para advokat, pengguna jasa advokat, dan anggota masyarakat lainnya, survei yang pernah diadakan Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia pada 2000 di lima kota di Indonesia (Jakarta, Surabaya, Medan, Makassar, dan Samarinda), kecenderungan terhadap pandangan pertama lebih terwakili. Diungkapkan bahwa:[11]

  1. Sebanyak 99,5 persen dari 396 advokat yang diwawancarai di kota-kota tersebut, menyatakan perlunya keberadaan UU Advokat. Lebih jauh mengenai substansi yang diinginkan, paling tidak 34,6 persen responden memandang jaminan terhadap kemandirian profesi sebagai aturan dasar yang harus disediakan undang-undang. Pada urutan kedua, 24,6 persen responden berpendapat bahwa pengaturan tentang fungsi yang lebih jelas bagi advokat dalam sistem peradilan dapat menjadi titik terang bagi keterpurukan advokat selama ini. Di samping memperketat seleksi dan proses rekrutmen bagi calon advokat dalam memasuki dunia profesi (17,3 persen), serta pemanfaatan proses pembentukan undang-undang Advokat sebagai momentum bagi konsolidasi dan restrukturisasi organisasi advokat (21,6 persen).
  2. Dari 260 orang klien yang ditemui di pengadilan-pengadilan, mayoritas (91 persen) menyetujui dibentuknya undang-undang Advokat, yang menurut mereka apabila diundangkan, harus mampu memastikan kualitas advokat yang berpraktek di lapangan (56,8 persen), serta diperlukan guna mempertegas perlindungan hak-hak mereka selaku pengguna jasa advokat (88 persen).
  3. Komposisi yang sama ditemukan pada respon 579 orang anggota masyarakat umum yang berdomisili di kota-kota tersebut, di mana 70,6 persen di antaranya menyatakan perlunya keberadaan undang-undang Advokat. Kalangan masyarakat yang menyatakan perlu adanya undang-undang Advokat kebanyakan mendasarkan pendapatnya agar advokat lebih teratur (37,9 persen). Sedangkan sisanya menyatakan undang-undang Advokat diperlukan untuk melindungi pengguna jasa advokat (37,3 persen) dan untuk melindungi advokat sendiri (24,8 persen).

Memang pada dasarnya keberadaan undang-undang tentang profesi advokat bukanlah hal tabu. Banyak negara, seperti Malaysia dan Singapura yang bertetangga dengan Indonesia; Belanda yang mewariskan sistem hukum civil law di Indonesia; India yang juga negara berkembang dan berpenduduk besar seperti Indonesia; atau Jepang yang punya organisasi advokat beragam sama dengan Indonesia; semuanya memiliki undang-undang tentang advokat. Bahkan Amerika Serikat yang sangat ketat menjamin kebebasan profesi advokatnya, juga memiliki pengaturan tersendiri tentang advokat walau hanya di tingkat negara bagian. Meskipun sebagian pengaturan di Amerika Serikat dibentuk sendiri oleh organisasi advokat, namun pengaturan tersebut setidaknya harus mendapat pengesahan dari Mahkamah Agung negara bagian untuk bisa diberlakukan.

Hanya saja yang paling membedakan antara pengaturan di negara-negara tersebut dengan konsep pengaturan UU Advokat yang ada di Indonesia adalah pendekatan yang digunakan, baik secara yuridis, filosofis, maupun sosiologis. Di negara-negara tersebut, tujuan diaturnya profesi advokat adalah untuk menyediakan struktur profesi hukum yang jelas agar dapat memperkuat akuntabilitas publik dari penyelenggaraan peradilan (administration of justice), yaitu menjamin hak-hak hukum klien aktual (klien yang tengah diwakili) maupun masyarakat secara luas. Advokat diyakini sebagai unsur vital bagi pencarian kebenaran materiil dalam proses peradilan, terutama dari sudut kepentingan hukum klien dan rasa keadilan masyarakat.

Pengaturan juga ditujukan untuk melindungi masyarakat dari jasa hukum yang diberikan advokat di bawah standard. Atau secara garis besar, pendekatan yang dipakai adalah perlindungan kepentingan pihak-pihak yang berperkara dan masyarakat pada umumnya, baik dalam proses peradilan maupun dari advokat yang bertindak menyimpang.

Negara-negara tersebut mempertemukan pengaturan di atas dengan karakter self regulating profesi advokat pada keberadaan organisasi advokat yang sehat dan diakui kemandiriannya. Organisasi advokat diserahi otonomi untuk menjaga kualitas jasa hukum, mengatur berbagai urusan profesi, dan mendisiplinkan anggota profesi, lepas dari intervensi pengadilan maupun pemerintah. Tetapi tentu saja dengan akuntabilitas yang dijaga.

Dengan begitu, peran profesi advokat dapat dijalankan secara lebih luas, tidak hanya terbatas dalam sistem peradilan, tetapi juga dalam konteks rule of law. Lantaran di mana pun, peradilan yang mandiri mensyaratkan adanya profesi advokat yang mandiri pula. Para advokat melalui organisasinya di banyak negara terbukti dapat menjadi watchdog yang efektif terhadap kebijakan negara, khususnya di bidang hukum dan peradilan.

Sebagaimana diungkapkan oleh Deborah L. Rhode,[12] bahwa masalah pertama yang mendorong lahirnya pengaturan eksternal terhadap profesi advokat adalah besarnya risiko yang harus ditanggung klien jika harus menerima jasa hukum yang tidak kompeten dan tidak etis. Para advokat tidak terikat untuk terus menyediakan jasa hukum yang berkualitas, kecuali jika ada aturan tentang standard minimum yang harus dipenuhi.

Masalah kedua adalah keberadaan advokat penumpang gelap (free riders) yang mengambil keuntungan dari nama baik profesi di mata publik, tetapi mereka sendiri tidak peduli akan standard perilaku yang harus dijaga untuk mempertahankan nama baik tersebut. Tanpa adanya pengaturan maupun lembaga yang memastikan standard perilaku tersebut dipatuhi, advokat secara individu akan kehilangan tekanan untuk mematuhinya. Mereka bisa menikmati reputasi profesi sambil menghindar dari kewajiban-kewajiban profesi. Hasil akhirnya, kembali publiklah yang paling dirugikan.

Sedangkan masalah ketiga, yang justru paling penting, adalah aspek sosial dari hubungan profesional antara advokat dengan kliennya. Jika klien menyewa advokat untuk memanipulasi proses pencarian kebenaran dan advokat menerimanya, kepentingan publik juga tetap akan terganggu walaupun hubungan tersebut sudah saling menguntungkan. Sebab ada kepentingan lebih besar yang harus dijaga, yaitu rasa keadilan masyarakat yang mensyaratkan bahwa setiap penyelesaian perkara hukum, harus dilakukan secara jujur dan “adil”.

Pembahasan UU tentang Advokat

Sejak diajukan pemerintah pada 28 September 2000 hingga disetujui Rapat Paripurna DPR RI pada 6 Maret 2003 UU tentang Advokat memang melalui tahap pembahasan yang sangat lama. Ada beberapa asumsi yang berkembang mengenai berlarutnya pembahasan UU yang telah disuarakan para advokat sejak Kongres Persatuan Advokat Indonesia (Peradin) 1969 tersebut.

Asumsi pertama (yang sering dilontarkan kalangan advokat) adalah konflik kepentingan sebagian anggota DPR terhadap sebagian materi UU Advokat, yaitu menyangkut rangkap jabatan, batas umur maksimal untuk bisa diangkat menjadi advokat, dan boleh tidaknya sarjana syariah menjadi advokat. Asumsi tentang konflik kepentingan terhadap pengaturan rangkap jabatan misalnya, cukup berdasar. Tidak sedikit anggota Komisi II DPR yang masih aktif berpraktek sebagai advokat.

Asumsi kedua adalah tidak jelasnya skala prioritas yang digunakan baik oleh DPR maupun pemerintah dalam membahas undang-undang. Penentuan prioritas seringkali dibuat berdasarkan pertimbangan politis dan kuantitas undang-undang yang dihasilkan, bukan pada urgensi suatu perundang-undangan bagi masyarakat dan kualitas pengaturannya. Karenanya tidak heran jika pada masa-masa sidang sebelumnya seringkali rapat Panitia Kerja RUU Advokat harus dibatalkan hanya dengan alasan tidak kuorum, lantaran sedikitnya anggota yang hadir akibat disibukkan oleh agenda-agenda yang lain. Tidak heran pula untuk menutupinya, pada masa sidang terakhir sebelum disetujui, Panitia Kerja memaksakan pembahasan UU Advokat dengan mekanisme yang “dipercepat”, antara lain dengan meniadakan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) yang seharusnya digunakan sebagai acuan.

Asumsi ketiga adalah pertanyaan besar yang muncul di kalangan anggota Komisi II DPR (bahkan di kalangan advokat sendiri) mengenai kesiapan organisasi advokat yang ada untuk menjalankan kewenangan yang akan diberikan oleh undang-undang. Walaupun beberapa organisasi advokat yang bergabung dalam Komite Kerja Advokat Indonesia (KKAI) telah menorehkan prestasi sejak KKAI didirikan, antara lain penyelenggaraan ujian pengacara praktek pada 2002 yang relatif lebih baik dari ujian-ujian sebelumnya; pembentukan kode etik bersama; dan komitmen untuk membentuk Dewan Kehormatan bersama, hal tersebut tidak cukup untuk menunjukkan konsolidasi mereka keluar.

Mengingat signifikansi peran organisasi advokat dalam implementasi UU Advokat, maka kesepakatan-kesepakatan mendasar tentang bentuk, struktur, fungsi, akuntabilitas, hingga demokratisasi organisasi advokat ke depan, serta proses inkorporasi (pencapaiannya) harus didahulukan. Apalagi UU Advokat punya karakter spesifik, di mana implementing agency-nya adalah organisasi advokat yang notabene merupakan badan swasta, bukan organ negara.

Asumsi keempat adalah materi pengaturan UU Advokat yang memang rumit dan saling terkait dengan masalah hukum dan peradilan lainnya. Asumsi ini telah dirasakan sendiri oleh sebagian anggota DPR ketika Panitia Kerja dan pemerintah berencana menyelesaikan pembahasan dalam waktu 2 (dua) hari secara maraton di hotel Horison Jakarta pada pertengahan Juli 2002. Mereka meyakini tercapainya rencana tersebut, mengingat pembahasan secara konsinyasi menjanjikan tingkat kehadiran anggota yang optimal. Namun ternyata rapat tersebut hanya berhasil membahas sedikit masalah dari ratusan daftar inventarisasi masalah yang diajukan fraksi-fraksi, itu pun sebagian hanya dijadikan catatan untuk dirumuskan kemudian.

Catatan Kritis terhadap UU tentang Advokat

Sementara konsep pengaturan UU tentang Advokat yang pada 6 Maret 2003 disetujui DPR-RI memiliki banyak kelemahan yang sifatnya mendasar. Apabila diklasifikasikan, kelemahan tersebut meliputi: (a) kekeliruan pendekatan norma yang dipakai; (b) orientasi yang lebih pada perlindungan kepentingan advokat; (c) masih kuatnya campur tangan pemerintah; (d) kaburnya sketsa organisasi advokat yang ingin dibangun; (e) minimnya akuntabilitas jika dihadapkan dengan kewenangan organisasi advokat; dan (f) menimbulkan beberapa masalah baru.

a. Kekeliruan Pendekatan Norma yang Dipakai

Mengenai pendekatan norma, beberapa rumusan pasal dalam UU tentang Advokat sangat kentara lebih mengedepankan “norma status” ketimbang “norma fungsional”. Hal ini ditunjukkan antara lain oleh Pasal 5 ayat (1) yang menyatakan bahwa “Advokat adalah penegak hukum, bebas dan mandiri yang dijamin oleh hukum dan peraturan perundang-undangan.” Alih-alih menjamin, status “penegak hukum” sebenarnya malah dapat menghilangkan sifat kebebasan dan kemandirian profesi.

Status “penegak hukum” hanya tepat diberikan pada polisi dan jaksa[13] yang memang merupakan wakil pemerintah dalam sistem peradilan. Keduanya menjalankan tugas pemerintah menegakkan hukum yang berlaku, dan untuk itu diberi kewenangan melakukan upaya paksa. Karenanya ketika menjalankan tugas, baik polisi maupun jaksa sepenuhnya terikat pada ketentuan hukum dan perundang-undangan yang bersifat legal formal, agar tidak terjadi penyalahgunaan kewenangan. Adapun advokat, walau sama terikatnya pada ketentuan hukum positif, mereka harus diberi ruang untuk mengembangkan diskursus tentang hukum bahkan mengkritisi hukum dan perundang-undangan yang berlaku, tentu saja atas nama masyarakat yang diwakili kepentingannya.

Memang terdapat karakter bebas yang dimuat dalam Pasal 5 ayat (1). Tetapi bebas yang dimaksud di sini diartikan oleh penjelasan Pasal 5 ayat (1) jo. penjelasan Pasal 14, sebagai “tanpa tekanan, ancaman, hambatan, tanpa rasa takut, atau perlakuan yang merendahkan harkat dan martabat profesi,” bukan bebas untuk bersikap kritis atau bahkan untuk menolak keberlakuan suatu produk perundang-undangan yang dinilai tidak “adil”.

Adapun norma fungsional (yang seharusnya dipakai sebagai pendekatan pengaturan UU Advokat) adalah norma yang mengharuskan adanya fungsi perwakilan kepentingan warga negara dalam sistem dan proses peradilan. Fungsi perwakilan tersebut harus diturunkan secara jelas, serta akan menjadi ruang lingkup tanggungjawab dan bagian dari jasa hukum yang diberikan advokat. Dengan sendirinya, tanpa harus mempersoalkan atau dipersoalkan statusnya, para advokat dapat leluasa memberikan jasa hukum di dalam maupun di luar pengadilan, apabila materi UU Advokat ditekankan pada norma fungsional. Sebab yang dilindungi UU adalah fungsi advokat, yang berarti perlindungan hak masyarakat untuk mendapat bantuan hukum dalam keseluruhan proses peradilan, bukan perlindungan terhadap advokat sebagai person atau jabatan, yang mungkin disalahgunakan.

Sayangnya norma fungsional dalam UU Advokat hanya tercermin pada ketentuan umum tentang jasa hukum (Pasal 1 angka 2). Yaitu ketentuan yang mendefinisikan jasa hukum sebagai kegiatan: “memberikan konsultasi hukum; menjalankan kuasa; mewakili, mendampingi, membela, dan melakukan tindakan hukum lain untuk kepentingan hukum klien.” Tidak ada pengaturan lain yang mengikuti definisi tersebut, seperti bagaimana menempatkan fungsi advokat dalam konteks penyelenggaraan peradilan, agar unsur-unsur lain dalam penyelenggaran peradilan (polisi, panitera, jaksa, hakim) mengakui dan menghormati fungsi tersebut, sebagai koreksi atas ketidakseimbangan (imbalance) yang selama ini terjadi.

Semestinya pengertian jasa hukum dapat diturunkan dalam berbagai ketentuan yang lebih detail, karena turunan inilah yang akan menjadi pegangan tentang apa fungsi advokat sebenarnya. Sekurang-kurangnya jasa hukum harus meliputi kegiatan:

  1. Memberikan konsultasi terhadap permasalahan dan kepentingan hukum klien;
  2. Menyusun perjanjian atau mewakili klien dalam mengadakan perjanjian dengan pihak lain;
  3. Mendampingi klien yang diperiksa, ditangkap atau ditahan oleh aparat penegak hukum baik atas tuduhan melakukan tindak pidana atau tidak;
  4. Mempersiapkan serta menyampaikan pembelaan dan dokumen hukum lain yang disyaratkan dalam proses peradilan;
  5. Mempersiapkan serta menyampaikan instrumen-instrumen hukum untuk melakukan tindakan hukum atau memenuhi prosedur hukum tertentu bagi kepentingan hukum klien; serta
  6. Mewakili dan mendampingi kepentingan hukum klien di dalam maupun di luar pengadilan atau tribunal.

Pada poin –c- dari turunan jasa hukum di atas misalnya, terkandung substansi yang mengoreksi ketentuan hukum positif tentang pendampingan klien dalam pemeriksaan suatu perkara pidana. Sesuai bunyi Pasal 54 KUHAP, sebenarnya hak didampingi bagi seseorang yang terlibat perkara pidana baru ada setelah orang yang bersangkutan menjadi tersangka, hal ini tidak sesuai lagi dengan aturan-aturan universal hak asasi manusia sehingga perlu diubah. Sebab dalam sistem peradilan pidana di Indonesia, sebelum seseorang dijadikan tersangka suatu perkara pidana oleh penyidik, yang bersangkutan harus menempuh lebih dulu beberapa tahap pemeriksaan permulaan.

Jika dikaitkan dengan isi Pasal 54 KUHAP, pada tahap-tahap pemeriksaan tersebut, penyidik dapat menolak kehadiran advokat secara sah berdasarkan undang-undang. Dengan memasukkan poin –c- sebagai salah satu fungsi advokat, maka setiap orang yang telah diperiksa walau belum berstatus sebagai tersangka, tetap dijamin haknya untuk didampingi advokat. Salah satu jalan keluar bagi masalah perlindungan saksi juga bisa didapat dalam norma fungsional ini. [14]

b. Orientasi pada Perlindungan Advokat

Ketimbang melindungi dan menjamin hak masyarakat untuk mendapatkan bantuan hukum dalam proses peradilan, agaknya UU tentang Advokat lebih mengedepankan perlindungan kepentingan advokat. Hal itu tercermin dari ketentuan Pasal 16 yang memberi kekebalan hukum kepada advokat saat menjalankan profesinya untuk kepentingan pembelaan klien dalam sidang pengadilan. Ditambah kebebasan advokat dalam menjalankan profesi di dalam maupun di luar pengadilan seperti diatur Pasal 14 dan Pasal 15.

Memang advokat mutlak membutuhkan perlindungan agar fungsinya bisa optimal dilaksanakan. Apalagi nature profesi ini seringkali menempatkannya dalam posisi berseberangan dengan penguasa. Namun kebutuhan akan perlindungan tersebut sama sekali tidak membenarkan advokat untuk melanggar hukum dengan dalih menjalankan profesi, apalagi menjadikan advokat kebal hukum.

Pemilahan yang tegas terhadap fungsi advokat harus dilakukan, yaitu pada fungsi mana praktek profesi advokat mesti dilindungi, dan pada fungsi mana adanya perlindungan (atau kekebal hukum) malah bisa mengganggu fungsi yang dijalankan unsur peradilan lainnya. Hal-hal seperti kebebasan mengemukakan fakta, pendapat, dan pernyataan di pengadilan, serta kewajiban menjaga kerahasiaan informasi klien harus dilindungi. Tetapi kekebalan bagi penyimpangan (etika ataupun hukum) yang dilakukan dalam kegiatan profesi jelas sangat membahayakan, seperti menyembunyikan klien atau membiarkan klien atas sepengetahuannya menghindar dari proses hukum (obstruction of justice).

Seharusnya perlindungan hukum bagi advokat dalam menjalankan profesinya bermuara pada perlindungan hak-hak masyarakat dalam proses peradilan, yang apabila tidak dipenuhi, dapat mengganggu keseimbangan dan akuntabilitas peradilan secara keseluruhan. Sebagai perbandingan, UU Advokat Jepang (Japan Legal Practitioners Act 1949) lebih dulu menyatakan misi profesi advokat (yang berpihak pada kepentingan masyarakat) dalam Pasal 1, yaitu:

  • A practicing attorney is entrusted with a mission to protect fundamental human rights and to realize social justice.
  • A practicing attorney shall, in keeping with the mission specified in the preceding paragraph, sincerely perform his duties and endeavor to maintain the social order and to improve the legal system.

Sementara orientasi UU tentang Advokat yang lebih berfokus untuk melindungi kepentingan advokat, sudah ditunjukkan sejak awal oleh “konsiderans mengingat” yang hanya memuat Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 UUD RI tentang tugas DPR dan Presiden dalam membentuk undang-undang. Bukannya Pasal 28D ayat (1) UUD RI yang menentukan bahwa: “Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum.” Padahal jelas-jelas ketentuan tersebut merupakan dasar bagi hak warga negara untuk mendapatkan bantuan dan pendampingan hukum, yang dalam konteks profesi advokat, bisa dijadikan dasar untuk masuk ke dalam sistem kekuasaan kehakiman dalam rangka mewakili kepentingan warga negara.

Tidak hanya kekeliruan orientasi, penekanan UU tentang Advokat pada perlindungan advokat juga bisa mendatangkan kerancuan sistemik. Salah satunya ditunjukkan oleh Pasal 17 yang menjamin hak advokat untuk: “…[M]emperoleh informasi, data, dan dokumen lainnya, baik dari instansi pemerintah maupun pihak lain yang berkaitan dengan kepentingan tersebut, yang diperlukan untuk pembelaan kepentingan kliennya sesuai dengan peraturan perundang-undangan.” Hak ini merupakan revolusi besar atas sistem pembuktian, dan bisa merugikan. Sebab hak atas informasi ini tidak membedakan antara “informasi privat” dengan “informasi publik”. Bukan cuma instansi pemerintah atau badan publik yang (memang) wajib memberikan informasi publik yang dimiliki, pihak-pihak lain, (bisa diartikan sebagai individu seperti pihak lawan atau pihak ketiga dalam suatu perkara) juga terikat untuk menyampaikan informasi yang dipandang perlu oleh advokat.

Tetapi terlepas dari berbagai bentuk perlindungan yang diberikan bagi pelaksanaan fungsi advokat, dampak hukum yang bisa timbul akibat pelanggaran terhadapnya tidak diatur sama sekali. Dalam Bab XI tentang ketentuan pidana UU Advokat, tidak diatur sanksi pidana bagi pihak-pihak (terutama aparat penegak hukum) yang melakukan tekanan, ancaman, hambatan, atau menciptakan rasa takut, bagi advokat saat menjalankan fungsinya. Padahal sanksi tersebut bisa jadi jawaban bagi tindak represi yang kerap ditemukan advokat selama ini. Tetapi tentu saja perlu dipilah secara ketat fungsi-fungsi mana yang harus dilindungi, dengan berpijak pada kepentingan masyarakat dalam proses peradilan yang mutlak wajib dilindungi.

Sedangkan tentang perlindungan masyarakat dari advokat yang tidak kompeten serta bertindak tidak etis, yang masuk dalam ruang lingkup pengawasan dan pendisiplinan advokat, ada beberapa langkah progresif yang diambil para pembentuk UU tentang Advokat. Pertanyaan besar tentang objektivitas pengawasan advokat oleh organisasi advokat, yaitu apakah pengawasan bisa ditindaklanjuti secara fair mengingat advokat yang diawasi adalah bagian dari organisasi advokat yang berwenang mengawasi, sedikit banyak telah dijawab melalui Pasal 13 ayat (1) dan ayat (2). Disebutkan di dalamnya, bahwa pelaksanaan pengawasan sehari-hari terhadap advokat dilakukan oleh Komisi Pengawas yang dibentuk organisasi advokat. Komisi Pengawas tersebut beranggotakan unsur advokat senior, para ahli/akademisi, dan masyarakat.

Begitu pula dengan mekanisme peradilan profesi. UU ini melalui Pasal 27 ayat (4) mencoba memperbaiki mekanisme peradilan profesi yang sering dinilai pihak luar sebagai terlalu lambat, terlalu rahasia, terlalu lunak, dan terlalu berpihak. Memang Dewan Kehormatan yang merupakan unsur kelengkapan organisasi advokat ditentukan hanya terdiri atas unsur advokat. Tetapi komposisi keanggotaan Majelis Kehormatan yang dibentuk oleh Dewan Kehormatan untuk memeriksa advokat secara ad-hoc akan diisi oleh pakar atau tenaga ahli di bidang hukum dan unsur masyarakat.

Kedua langkah yang bertujuan supaya praktek pengawasan dan peradilan profesi tidak selalu diselubungi semangat esprit de corps tersebut, sebenarnya relatif terlambat diintroduksi di Indonesia. Banyak negara telah sejak lama melibatkan unsur masyarakat yang biasa disebut lay members (orang awam) dalam mekanisme internal profesi. Selain dipandang sebagai upaya mewujudkan akuntabilitas publik ke dalam urusan profesi, pelibatan masyarakat juga dimaksudkan untuk mengedukasi anggota profesi dan anggota masyarakat tentang bagaimana seharusnya hubungan antara profesi dengan masyarakat diletakkan.

Meski banyak dampak positif yang dihasilkan oleh keberadaan lay members, namun belakangan muncul kritik keras di beberapa negara tentang peran lay members yang tidak optimal. Lay members pada akhirnya cenderung berubah menjadi good will ambassadors, yaitu duta masyarakat yang dipilih di antara orang-orang yang punya persepsi dan hubungan baik tentang profesi, sehingga tidak bisa kritis. Kecenderungan ini banyak diakibatkan oleh tidak jelasnya kriteria lay members dan mekanisme pemilihannya yang sangat bergantung pada kehendak organisasi profesi.

Kecenderungan tersebut juga sangat mungkin terjadi di Indonesia pascapemberlakuan UU Advokat, jika tidak ada perbaikan yang dilakukan organisasi advokat guna menutupi kelemahan pengaturan UU Advokat. Antara lain dengan menetapkan kriteria lay member yang harus merepresentasikan komunitas tertentu, seperti perwakilan konsumen, anggota dewan kehormatan dari profesi lain, atau akademisi. Dengan begitu orang yang ditunjuk sebagai lay member akan terikat untuk mempertanggungjawabkan sikap yang diambilnya kepada komunitas yang diwakilinya.

Keterlibatan masyarakat dalam peradilan profesi pun tidak akan berarti banyak apabila prosedur peradilan profesi tidak dibenahi guna meningkatkan akuntabilitas publiknya. Patut dipertimbangkan agar sidang peradilan profesi dibuat terbuka, atau paling tidak, setiap putusan Majelis Kehormatan berikut pertimbangan yang mendasari putusan tersebut, harus dipastikan terbuka untuk umum sehingga dapat diakses dan diawasi oleh publik. Berbagai konsep pembaruan yang selama ini didesakkan banyak kalangan termasuk para advokat terhadap praktek peradilan, bisa diinisiasi dalam mekanisme internal profesi, seperti penerapan dissenting opinion dalam proses pengambilan putusan serta mengetatkan syarat integritas bagi anggota Dewan Kehormatan maupun Majelis Kehormatan. Para advokat harus merelakan organisasinya dijadikan forum simulasi bagi gagasan-gasan tersebut, untuk membuktikan kepada publik bahwa mereka mau dan bisa lebih cepat berubah dibanding unsur peradilan lainnya.

Satu hal lagi, UU Advokat sama sekali tidak mengintroduksi pranata mal-praktek yang seharusnya menjadi salah satu sarana pengawasan klien terhadap perilaku advokat. Lewat pranata mal-praktek, dampak dari kelalaian advokat yang selama ini harus ditanggung penuh oleh klien, juga dapat memberi akibat hukum bagi advokat. Klien yang dalam hubungan profesional berposisi lebih lemah mesti diberi hak menggugat ganti rugi apabila ada kepentingannya yang dirugikan akibat kelalaian advokat.

Sebenarnya ketentuan hukum tentang mal-praktek sedikit banyak telah dicakup dalam ketentuan Pasal 1365 dan Pasal 1366 Burgerlijk Wetboek (BW) tentang Perbuatan Melawan Hukum. Bahwa tiap perbuatan melanggar hukum yang membawa kerugian kepada orang lain mewajibkan orang yang karena salahnya menerbitkan kerugian itu, untuk mengganti kerugian tersebut. Termasuk juga kerugian yang disebabkan oleh “kelalaian” atau “kurang hati-hati”nya orang tersebut.

Namun seharusnya UU Advokat mengoperasionalkan ketentuan tersebut dalam praktek profesi advokat. Antara lain dengan mendefinisikan unsur “kelalaian” dan “kekuranghati-hatian” tersebut sebagai “kegagalan memenuhi standar profesi advokat” yang akan dibentuk secara partisipatif oleh organisasi advokat, dan “kegagalan memenuhi ketentuan hukum acara peradilan yang mengatur fungsi advokat di dalamnya[15]”.

c. Masih Kuatnya Campur Tangan Pemerintah

Terlepas dari orientasinya yang banyak terfokus pada perlindungan kepentingan advokat, UU Advokat ternyata belum sepenuhnya menghapuskan campur tangan pemerintah terhadap urusan profesi. Beberapa klausul mencoba untuk memformalkan interaksi antara advokat maupun organisasinya dengan pemerintah yang diwakili oleh Menteri Kehakiman. Padahal dengan mulai diterapkannya sistem satu atap bagi lembaga peradilan, patut dipertanyakan apa kepentingan pemerintah mewajibkan organisasi advokat menyampaikan salinan surat keputusan pengangkatan (Pasal 2 ayat (3)), salinan berita acara sumpah (Pasal 4 ayat (3)), salinan buku daftar anggota (Pasal 28 ayat (3)), dan laporan pertambahan atau pengurangan anggota setiap tahun (Pasal 29 ayat (4)) kepada Menteri Kehakiman?

Interaksi yang justru perlu diperkuat (dan harus “disehatkan”) adalah antara organisasi advokat dengan Mahkamah Agung dan pengadilan di bawahnya. Sebab bagaimanapun pengadilan punya kepentingan untuk menyelenggarakan administrasi peradilan yang baik, yang salah satu komponen di dalamnya dijalankan oleh advokat, seperti distribusi tanggung jawab memberikan bantuan hukum cuma-cuma kepada pencari keadilan yang tidak mampu. Pengadilan pula yang akan turut mengimplementasikan putusan Dewan Kehormatan advokat di lapangan (khususnya putusan pemberhentian) dengan menolak para advokat yang telah dicabut izinnya untuk beracara di muka pengadilan.

Meski demikian hubungan antara organisasi advokat dengan pemerintah masih bisa dimengerti dalam konteks pengaturan advokat asing. Mengingat legalitas keberadaan advokat asing di Indonesia tidak hanya menyangkut legalitas praktek profesinya, tetapi juga berkaitan dengan legalitas keimigrasian, hubungan diplomatik dengan negara asal advokat asing yang bersangkutan, dan lain-lain, yang pengelolaannya ada di dalam wilayah kewenangan pemerintah.

Bisa dimengerti pula jika pemerintah turut diikat untuk bersama-sama advokat dan organisasinya menyelenggarakan bantuan hukum cuma-cuma kepada masyarakat tidak mampu yang sebenarnya memang merupakan kewajiban pemerintah terhadap warga negaranya. Lewat Peraturan Pemerintah yang diamanatkan untuk dibentuk dalam Pasal 22 ayat (2), pemerintah harus mempertegas kewajiban-kewajiban yang harus dipenuhinya, antara lain dengan menyediakan anggaran yang memadai, memastikan jaminan bantuan hukum bagi setiap orang yang diperiksa oleh aparat penegak hukum (terutama polisi dan jaksa) melalui saluran yang ada, termasuk memberi sanksi bagi aparat penegak hukum yang menghalang-halangi hak pencari keadilan untuk mendapatkan bantuan hukum.

Tetapi jika interaksi tersebut merambah pada wilayah-wilayah lain, niscaya potensi intervensi pemerintah terhadap urusan profesi advokat akan terus membayangi. Sebab sebelum disetujui menjadi undang-undang, pernah ada klausul berbahaya (Pasal 5 ayat (3) RUU Advokat) yang mewajibkan advokat untuk mendapat “izin usaha” dari pejabat berwenang sebelum menjalankan prakteknya. Tentu saja dengan klausul ini sewaktu-waktu pejabat berwenang bisa saja mencabut izin usaha advokat yang berdampak pada keabsahannya untuk berpraktek, jika sepak terjang advokat yang bersangkutan sudah tidak menyenangkan di mata “pejabat berwenang” tersebut.

Memang klausul tersebut akhirnya dihapuskan, karena identik dengan lembaga SIUPP dalam dunia pers yang sangat represif dan ditentang banyak kalangan. Tetapi sebagai gantinya, para advokat yang membuka kantor hukum atau memindahkan domisili kantor hukumnya ke daerah lain dalam wilayah RI, tetap wajib memberitahukannya kepada pengadilan negeri, organisasi advokat, dan pemerintah daerah setempat (Penjelasan Pasal 5 ayat (2)).

d. Kaburnya Sketsa Organisasi Advokat yang Ingin Dibangun

Hanya 3 (tiga) Pasal dalam UU Advokat yang mengatur secara tegas masalah organisasi advokat (Pasal 28-30), di samping beberapa Pasal lainnya yang menyinggung sebagian fungsi dan peran Organisasi Advokat, serta yang mengatur Dewan Kehormatan. Jelas pengaturan ini sangat minim. Sementara sebagaimana terjadi di banyak negara lain dan telah disinggung di muka, keberadaan organisasi advokat yang sehat dan diakui kemandiriannya (sebagai implementing agency) menjadi titik temu antara campur tangan negara melaui undang-undang dengan karakter kemandirian dan kebebasan profesi.

Seharusnya organisasi advokat yang akan menjadi penjaga kemandirian dan profesionalisme, diberi (atau membuat sendiri) aturan main yang bisa menjamin bahwa pengelolaannya akan dilakukan secara demokratis, melibatkan seluas-luasnya partisipasi anggota, terbuka, tertib, profesional, dan akuntabel, baik terhadap anggotanya maupun terhadap masyarakat. Sebagai perbandingan, UU Advokat Belanda (advocatenwet) sangat rinci menentukan hal-hal yang bersifat prosedural, seperti struktur organisasi, kewenangan masing-masing organ dalam organisasi, hak-hak anggota, rapat-rapat penting, serta penegakan disiplin para anggotanya. Atau UU Advokat Jepang (Japan Practicing Attorney Law) yang pengaturannya mengenai hal tersebut lebih umum, tetapi dibarengi dengan pengaturan mendetail tentang sistem penyelenggaraan organisasi dalam Article of Association (semacam anggaran dasar) yang dibentuk oleh para advokat sendiri. Namun yang jelas, kedua pendekatan pengaturan baik di Belanda maupun di Jepang, semata-mata demi terwujudnya sistem pengelolaan organisasi advokat yang sehat.

Adapun UU Advokat Indonesia, bahkan untuk struktur dasar yang seharusnya dimiliki organisasi advokat, sama sekali tidak disinggung. UU ini misalnya tidak menjelaskan di mana letak kedaulatan anggota sebagai pemegang kekuasaan tertinggi dalam organisasi advokat. Seharusnya diatur atau diperjelas nantinya keberadaan lembaga perwakilan anggota yang dipilih secara demokratis, yang berwenang menetapkan kode etik serta aturan-aturan profesi lainnya secara demokratis dan partisipatif.

Sebab untuk memenuhi prinsip good corporate governance, paling tidak harus ada organ-organ minimal dalam organisasi advokat, yang meliputi:

  1. Lembaga perwakilan anggota yang dipilih secara demokratis, yang akan memegang fungsi regulasi (pembentukan dan perubahan anggaran dasar, kode etik profesi, standar profesi, dan aturan-aturan profesi lainnya), serta sebagai dan penentu setiap pengisian jabatan dalam organisasi (pemilihan ketua, anggota dewan kehormatan, dan lain-lain);
  2. Badan eksekutif yang bakal mengeksekusi setiap kebijakan yang ditentukan lembaga perwakilan anggota;
  3. Dewan kehormatan yang bertugas memeriksa, mengadili, dan mendisiplinkan para advokat yang menyimpang.

Walaupun telah ada UU Advokat, para advokat Indonesia sebenarnya punya peluang besar untuk merancang struktur dan sistem pengelolaan organisasi yang memenuhi prinsip-prinsip di atas. Lantaran Pasal 28 ayat (3) mempercayakan penentuan mengenai susunan organisasi advokat ditetapkan oleh para advokat dalam anggaran dasar dan anggaran rumah tangga.

Federasi atau Wadah Tunggal?

Sebenarnya secara implisit UU Advokat telah menentukan bentuk organisasi advokat yang harus dibentuk di Indonesia dalam 2 tahun ke depan, yaitu wadah tunggal (single bar). Hal ini bisa dilihat dari pengaturan Pasal 28 ayat (1) yang menyatakan, “organisasi advokat merupakan satu-satunya wadah profesi advokat yang bebas dan mandiri yang dibentuk sesuai dengan ketentuan undang-undang ini…” Dan secara teoritis pun tidak ada alasan bagi Indonesia untuk tidak membentuk wadah tunggal, ditinjau dari bentuk negara yang kesatuan dan sistem hukum yang berlaku sama di seluruh wilayah RI.

Tetapi dari sudut kontekstualitas, pilihan bentuk federasi juga layak dipertimbangkan. Keinginan membentuk organisasi tunggal[16] jika dikaitkan dengan sejarah panjang konflik antar organisasi, disparitas di dalam profesi, dan makin maraknya bertumbuhan organisasi-organisasi baru saat ini, mungkin kurang relevan. Secara yuridis pun, materi pengaturan Pasal 28 ayat (1) ditambah materi pengaturan di ayat (2) masih bisa diartikan secara bercabang. Bahwa yang dimaksud sebagai “organisasi advokat satu-satunya” adalah federasi organisasi advokat.

Ada beberapa kelebihan dari pilihan bentuk federasi. Dengan bentuk federasi, eksistensi setiap organisasi advokat yang ada (walau tidak diakui UU) dapat dipertahankan dengan menjadi anggota federasi. Urusan-urusan vital yang selama ini banyak menimbulkan masalah krusial, seperti ujian sertifikasi, pengangkatan, pembentukan kode etik profesi dan aturan-aturan profesi lainnya, pengisian jabatan dalam organ-organ federasi (yang meliputi anggota lembaga perwakilan, pimpinan badan eksekutif, dan anggota dewan kehormatan), hingga pendisiplinan advokat, diserahkan pada federasi. Urusan sisanya, seperti pendidikan berkelanjutan bagi anggota dan pembelaan anggota, dapat dijalankan oleh masing-masing organisasi advokat secara otonom, namun dengan acuan yang ditetapkan federasi.

Organisasi advokat (Ikadin, AAI, IPHI, AKHI, HKHPM, SPI, dan lain-lain) yang mampu berbenah diri dan memperbaiki citranya (dengan menyediakan program-program yang penting bagi pelaksanaan profesi advokat) bisa menarik simpati untuk mempertahankan para anggotanya, maupun merekrut anggota-anggota baru. Secara proporsional, makin banyak mereka mendapatkan anggota, makin besar pula jumlah wakilnya yang diutus dalam lembaga perwakilan tingkat federasi berdasarkan pilihan anggota. Dan karenanya, semakin besar peluang mereka untuk mempengaruhi pengambilan kebijakan di tingkat federasi. Dengan skema ini, kompetisi yang sehat akan timbul, perbedaan tidak akan menjelma menjadi konflik, melainkan jadi faktor yang saling menguatkan.

Hak berserikat dan berkumpul akan terjamin dengan sendirinya. Karena para advokat diberi hak untuk berpindah keanggotaan organisasi, menggabungkan organisasinya dengan organisasi lain, membubarkan organisasinya, bahkan membentuk organisasi baru. Namun semuanya terikat pada kriteria tentang organisasi advokat yang sehat yang ditentukan secara objektif oleh lembaga perwakilan federasi.

Bentuk federasi juga punya beberapa kelemahan. Antara lain jika tidak dikelola dengan benar, malah semakin melembagakan konflik yang ada dan rentan untuk dipecah-belah. Identitas yang dibawa para advokat nantinya bisa jadi tetap identitas organisasi tempatnya berasal. Begitu halnya perdebatan yang terjadi dalam forum-forum federasi, potensial untuk terus berkutat pada kepentingan organisasi asal, bukan kepentingan profesi advokat secara keseluruhan.

Sedangkan bentuk wadah tunggal lebih memungkinkan terbentuknya kesamaan identitas dan kesatuan cara pandang. Sejak awal para advokat “dipaksa” untuk menanggalkan kepentingan-kepentingan sektoralnya untuk memikirkan kepentingan (dan “tanggungjawab”) profesi yang lebih besar. Secara organisasional, tidak ada duplikasi kebijakan dan duplikasi sumberdaya (yang mungkin bermuara pada perselisihan serta pemborosan) hingga ke tingkat yang paling bawah. Para advokat akan mengusung dan terikat pada kebijakan yang telah disepakati bersama. Para advokat juga akan mengunakan secara bersama sumberdaya yang sama. Jika dibutuhkan pembedaan atas karakter-karakter tertentu (terutama spesialisasi) yang memang sulit dipersamakan, organisasi advokat tunggal tersebut dapat membentuk kompartemen-kompartemen guna mengakomodasikannya.

Bentuk wadah tunggal pun tidak otomatis membahayakan hak advokat untuk berserikat dan berkumpul. Para advokat tetap dapat membentuk organisasi atau perkumpulan berdasarkan kesamaan visi, interest, dan lain-lain. Hanya saja organisasi advokat yang diakui oleh negara hanyalah organisasi advokat tunggal tersebut, berikut organ-organnya. Sementara organisasi atau perkumpulan yang dibentuk para advokat selain itu, bukan cuma dijamin haknya, malah bisa memainkan peran sebagai oposisi terhadap kebijakan-kebijakan yang diambil organisasi advokat tunggal dari luar, untuk memperkuat peran oposisional para anggotanya sebagai individu dari dalam.

Apa pun bentuk organisasi yang dipilih nantinya, tentu dengan terlebih dulu mempertimbangkan kelebihan dan kekurangan dari masing-masing pilihan, keberadaan lembaga perwakilan advokat berikut tata cara pemilihan dan tata tertib pengambilan keputusannya mutlak dibutuhkan. Lembaga perwakilan tersebut merupakan cerminan dari kedaulatan para advokat atas organisasinya. Di lembaga tersebutlah setiap potensi, kepentingan, dan cara pandang yang ada akan terwakili. Merekalah yang akan menentukan sketsa organisasi advokat yang akan dibangun, dan menjadi embrio dari pembentukan organisasi advokat secara keseluruhan.

e. Minimnya Akuntabilitas versus Kewenangan Organisasi Advokat

Minimnya akuntabilitas organisasi advokat jika dibandingkan dengan kewenangan yang diberikan, bisa ditunjukkan oleh ketentuan beberapa Pasal. Para pembuat UU Advokat terburu-buru menyerahkan otoritas sedemikian besar kepada organisasi advokat, tanpa memastikan bahwa pengelolaannya akan dilakukan secara independen, profesional, transparan, demokratis, dan objektif.

Pasal 3 ayat (1) huruf –f- misalnya, menyerahkan kewenangan menguji calon advokat pada organisasi advokat. Selain itu organisasi advokat juga diberi kewenangan untuk melakukan pengangkatan (Pasal 2 ayat (2)). Memberi kewenangan pada organisasi advokat untuk melakukan pengangkatan advokat merupakan manifestasi dari jaminan kemandirian profesi. Hal ini bahkan wujud konkrit dari karakter self regulating profesi. Namun untuk menguji, tentu saja prinsip objektivitas berpotensi dilanggar.

Karena pengalaman selama ini, ketika ujian diselenggarakan secara sentralistis oleh pengadilan tanpa ada keterlibatan organisasi advokat, yang muncul adalah praktek jual beli kelulusan. Baru ketika ujian diselenggarakan bersama antara MA dan KKAI pada 2002 mulai dirasakan perbaikan signifikan (walaupun tidak menjadikannya bebas dari masalah). Sebab ada mekanisme checks and balances yang intensif antara kedua lembaga tersebut sepanjang penyelenggaraan ujian. Dikuatirkan, praktek-praktek curang dapat muncul lagi ketika kewenangan kembali disentralkan hanya pada satu lembaga, dalam hal ini organisasi advokat.

Dari aspek kompetensi, boleh jadi para advokat menguasai betul seluk beluk praktek profesi yang membuat mereka layak untuk menguji calon advokat dari sisi tersebut. Akan tetapi materi pengujian lainnya, metodologi pengujian, dan mekanisme evaluasinya, membutuhkan pertanggungjawaban akademis (kompetensi) tersendiri. Peran akademisi hukum menjadi vital guna mengisi kebutuhan akan kompetensi metode penyelenggaraan ujian yang memenuhi kriteria akademis.

Karenanya, patut dipertimbangkan keberadaan sebuah Komisi Sertifikasi yang otonom, yang bertugas menguji (melakukan sertifikasi) layak tidaknya seorang calon advokat untuk diangkat berdasarkan indikator-indikator yang jelas.[17] Keberadaan dan penerimaan para advokat akan komisi ini, niscaya mampu mematahkan pendapat miring yang berkembang di mana pun, dalam dan luar negeri, bahwa advokat senior bertendensi menyalahgunakan ujian masuk profesi (bar exam) sebagai sarana untuk menahan masuknya (barrier to entry) calon-calon advokat yang bakal menjadi pesaingnya di kemudian hari.

Pun, ujian masuk profesi mesti dijamin kontinuitasnya agar tidak dengan mudah dijadikan tameng oleh organisasi advokat untuk menentukan kuota secara sepihak bagi pendatang baru dalam profesi. Pasal 3 ayat (1) huruf f UU Advokat ternyata tidak menjamin kontinuitas penyelenggaraan ujian. Hal ini bisa dijadikan alat untuk membatasi pendatang baru oleh para praktisi senior yang ada di organisasi advokat (barrier to entry). Kecenderungan itu ada dan terbukti di banyak negara, bukan cuma di Indonesia. Seharusnya dipastikan bahwa ujian advokat diselenggarakan setahun sekali atau setahun dua kali agar ada kepastian bagi para calon advokat sebagaimana telah dipraktekkan di banyak negara.

Persyaratan dan mekanisme untuk diangkat sebagai advokat yang ada dalam UU Advokat juga mengindikasikan timpangnya kewenangan versus tanggung jawab organisasi advokat. Ditentukan bahwa mereka yang ingin diangkat sebagai advokat harus memenuhi magang selama 2 (dua) tahun terus-menerus di kantor advokat (Pasal 3 ayat (1) huruf g). Penentuan syarat magang di sini dilakukan tanpa identifikasi mendalam mengenai jumlah angkatan kerja serta kesiapan kantor-kantor yang ada untuk menerima magang. Bisa dipastikan, ketentuan magang yang harus ditempuh secara terus-menerus dalam waktu 2 (dua) tahun akan menyulitkan, terutama bagi para lulusan fakultas hukum di kota-kota kecil yang tentu saja memiliki kesempatan magang yang sangat minim, akibat pemusatan kantor-kantor advokat di kota-kota besar.

Agar fairness dapat terjaga, pembebanan syarat magang kepada calon advokat harus diimbangi dengan tanggung jawab organisasi advokat untuk memfasilitasi pelaksanaannya. Agaknya hal ini juga telah diatur dalam Pasal 29 ayat (5) UU Advokat. Tetapi dalam Pasal tersebut tanggungjawab organisasi advokat untuk memfasilitasi magang hanya dibuat dalam bentuk penetapan kantor advokat yang berkewajiban menerima magang. Lalu bagaimana jika organisasi advokat tidak mampu memfasilitasi magang lantaran kantor-kantor advokat yang ada di suatu wilayah tidak sebanding dengan jumlah calon advokat yang mendaftar?

Seharusnya selain diberi tanggungjawab menyalurkan para calon advokat ke kantor-kantor hukum yang dikelola para anggotanya, organisasi advokat juga mesti diberi tanggungjawab untuk menyalurkan para calon advokat ke lembaga-lembaga bantuan hukum/Pos Bantuan Hukum yang dikelola atau diakui oleh organisasi advokat, atau diikutkan dalam pelatihan yang diadakan organisasi advokat sebagai pengganti magang, jika distribusinya ternyata menemukan hambatan. Ditambah lagi, syarat magang pun harus dibatasi agar tidak memberatkan para calon advokat secara ekonomis, dan tidak mengabaikan hak-haknya sebagai pekerja dalam masa magang (sesuai ketentuan kontrak kerja waktu tertentu) agar tidak dieksploitasi oleh kantor tempatnya magang atas alasan bargaining position-nya yang lemah.

Lebih jauh dari itu, sepertinya UU Advokat tidak terlalu mempedulikan fungsi-fungsi yang harus diemban organisasi advokat di luar sertifikasi, pengangkatan, pengawasan, dan pendisiplinan. Padahal terdapat fungsi-fungsi internal lain yang tidak kalah pentingnya, berupa peningkatan pengetahuan dan keterampilan advokat, serta perlindungan dan pembelaan kepentingan profesi advokat di Indonesia.

Belum lagi jika membicarakan fungsi organisasi advokat ke luar, baik terhadap sistem hukum dan peradilan maupun terhadap masyarakat. Sama sekali tidak diatur fungsi advokat secara kelembagaan dalam memperjuangkan dan menjaga integritas serta kemandirian peradilan; melindungi dan memperjuangkan kesempatan yang sama bagi setiap anggota masyarakat untuk mendapatkan bantuan hukum; serta fungsi pendidikan masyarakat tentang hukum, proses hukum, prinsip hukum, dan hak-hak warga negara dalam sistem hukum dan peradilan.

Agar mampu meletakkan eksistensi profesi dengan tepat, baik dalam interaksinya dengan masyarakat maupun dalam hubungannya dengan negara, organisasi advokat setidaknya harus memiliki dan menjalankan fungsi-fungsi di atas, sebagai bentuk pertanggungjawabannya terhadap kepercayaan yang diberikan masyarakat dan pengakuan yang diberikan oleh negara.

f. Masalah-masalah Baru yang Ditimbulkan

Belum terbukti perannya dalam mengatasi permasalahan yang merundung advokat selama ini, UU tentang Advokat justru telah menimbulkan masalah-masalah baru. Salah satunya adalah pengaburan standardisasi keahlian dan keterampilan hukum. Pasal 2 ayat (1) UU Advokat berikut penjelasannya telah menyejajarkan fakultas hukum, fakultas syari’ah, Perguruan Tinggi Hukum Militer (PTHM), dan Perguruan Tinggi Ilmu Kepolisian (PTIK) sebagai pendidikan tinggi hukum yang setara. Padahal masing-masing lembaga pendidikan dibentuk dengan tujuan yang berbeda dan menggunakan standard yang berbeda pula dalam menentukan kualifikasi lulusannya. Apalagi UU ini hanya menggunakan “pendidikan khusus profesi advokat yang diadakan oleh organisasi advokat” sebagai media untuk mengkonversi lulusan masing-masing lembaga pendidikan ke dalam standard kualifikasi yang sama. Kapasitas organisasi advokat untuk bisa menyelenggarakan “media konversi” tersebut patut dipertanyakan, tidak hanya dari sudut kompetensi, melainkan juga objektivitasnya.

Sebenarnya pada awal pembahasan, masalah ini hanya berkisar pada boleh tidaknya sarjana syari’ah berpraktek penuh sebagai advokat di samping sarjana hukum. Pendekatan secara politis dan emosional yang digunakan DPR dan pemerintah dalam mendukung atau menolak usulan tersebutlah yang akhirnya memperluas cakupan persoalan. Dalam pola pikir pihak yang menolak, jika sarjana syari’ah diperbolehkan berpraktek sebagai advokat penuh, maka sekalian saja pintu masuk bagi sarjana hukum militer bahkan sarjana kepolisian dibuka. Sedang dalam pola pikir pihak yang mendukung, selama sarjana syari’ah diperbolehkan, tidak masalah untuk juga memperbolehkan sarjana lain.

Apabila suasana yang lebih kondusif dan cara berfikir yang lebih logis bisa dikedepankan saat memperdebatkan klausul yang krusial tersebut, sebenarnya masih ada jalan keluar untuk memecahkan persoalan. Antara lain dengan menentukan yurisdiksi berdasarkan kualifikasi dasar yang dimiliki para pihak. Advokat yang berasal dari sarjana syari’ah dibatasi hanya boleh berperkara di lingkungan peradilan agama, pengadilan lain atau tribunal yang menggunakan syariat Islam sebagai dasar penyelesaian sengketa (antara lain Mahkamah Syari’ah yang tengah dibentuk di Aceh dan Badan Arbitrase Muamalat). Sementara advokat yang berasal dari sarjana hukum, tidak boleh memasuki wilayah yurisdiksi tersebut. Jika ada salah satu pihak yang ingin lintas yurisdiksi, maka ujian sertifikasi dan pendidikan lanjutan harus bisa menjadi threshold yang menentukan. Pada titik inilah pentingnya keberadaan sebuah Komisi Sertifikasi yang objektif dan kompeten kembali mengemuka. Komisi tersebut, karena keanggotaanya yang beragam dan kualifikasinya yang memadai, akan lebih layak untuk melakukan ujian sertifikasi dan menyelenggarakan pendidikan lanjutan, ketimbang organisasi advokat semata.

Adapun sarjana hukum militer harus ditentukan sejak awal hanya boleh berpraktek di lingkungan peradilan militer dan peradilan tata usaha militer. Mengingat pada kedua wilayah kompetensi itulah (hukum pidana militer dan hukum tata usaha militer) para sarjana hukum militer dididik, di samping keterbatasan-keterbatasan lain yang ditimbulkan oleh status lulusannya sebagai anggota TNI yang memang mengarahkan mereka untuk ditugaskan sebagai hakim militer, corps hukum (CHK) atau oditurat di lingkungan peradilan militer. Sementara polisi yang sengaja dibentuk sebagai tenaga penyidik, tidak memiliki landasan argumentasi, kebutuhan, dan kualifikasi yang cukup untuk dibuka kesempatannya beracara di depan pengadilan, walaupun lulusan PTIK diberi status kesarjanaan setingkat S-1.

Masalah lain adalah penentuan syarat usia minimum 25 tahun bagi seseorang untuk dapat diangkat sebagai advokat sebagaimana diatur dalam Pasal 3 ayat (1) huruf d UU Advokat. Penentuan ini agaknya semata didasarkan pada persyaratan generik yang juga berlaku bagi hakim dan jaksa. Baik UU No. 2 tahun 1986 tentang Peradilan Umum, UU No. 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, maupun UU No. 5 tahun 1991 tentang Kejaksaan mensyaratkan usia minimal untuk bisa diangkat sebagai hakim dan jaksa, yaitu 25 tahun.

Padahal sangat jelas perbedaan antara hakim dan jaksa dengan advokat. Jika hakim adalah pejabat negara dan jaksa adalah pegawai negeri yang memang untuk pengangkatannya perlu melewati tahapan tertentu sesuai sistem administrasi kepegawaian negara yang berlaku, maka advokat adalah profesi swasta yang bekerja atas tanggungjawab pribadi, bukan pegawai siapa-siapa. Jika diukur dari sudut kecakapan pun, kriteria yuridis tentang kecakapan seseorang bertindak di hadapan hukum ditentukan (jauh) lebih rendah dari 25 tahun. Atau jika dilihat dari usia rata-rata kelulusan mahasiswa fakultas hukum, tidak sedikit yang telah menyelesaikan studinya pada usia 20 tahun. Karenanya tidak heran apabila banyak pihak menyatakan bahwa ketentuan Pasal 3 ayat (1) huruf d ini hanya menghasilkan kebijakan diskriminatif yang tidak perlu.

Masalah terakhir adalah keputusan pembentuk UU Advokat untuk menutup sama sekali peluang bagi dosen fakultas hukum negeri untuk bisa berpraktek sebagai advokat. Bahkan peluang berpraktek sebagai advokat non-litigasi yang sebelumnya pernah diberikan dalam rumusan RUU Advokat, juga ikut ditutup. Dalam Pasal 3 ayat (3) RUU Advokat pernah diatur bahwa syarat bukan pegawai negeri tidak berlaku bagi advokat yang menjalankan profesi di bidang non-litigasi yang berkarya di lembaga pendidikan di bidang hukum.

Tidak terlalu jelas alasan keputusan menutup peluang tersebut. Sebab dalam sejarah bantuan hukum di Indonesia, justru fakultas-fakultas hukum pernah diserahi tanggungjawab besar untuk mendukung penyelenggaraan bantuan hukum cuma-cuma melalui berbagai Lembaga Konsultasi dan Bantuan Hukum (LKBH) yang dikelola para pengajarnya. Tanggungjawab tersebut diberikan selain atas pertimbangan konsep tridharma perguruan tinggi yang salah satunya mengedepankan aspek pengabdian pada masyarakat, juga lantaran fakultas hukum dituntut untuk selalu mengaitkan aspek teoritis dengan aspek praktis dalam pengajaran bagi mahasiswanya. Ditilik dari potensi conflict of interest pun, status sebagai pengajar sebenarnya tidak terlalu membahayakan kemandirian profesi. Apalagi profesi pengajar sendiri juga memiliki kemandiriannya, yaitu kemandirian akademik atau independensi keilmuan. Dan jika ternyata terjadi penyalahgunaan, pranata pendisiplinan profesi advokat dapat bekerja sekaligus dengan pranata pendisiplinan akademik.

Tetapi memang harus ada indikator objektif, bahwa peluang berpraktek bagi para pengajar benar-benar membawa pengaruh positif bagi kegiatan belajar mengajar yang diselenggarakan fakultas-fakultas hukum negeri. Karakter pengabdian masyarakat juga harus dijadikan ukuran, untuk menghindarkan komersialisasi praktek profesi oleh para pengajar. Sebab pernah terjadi penyimpangan, di mana sebuah LKBH fakultas hukum menangani perkara gugatan perdata bernilai milyaran rupiah. Adapun tentang kaitan antara dunia akademik dengan dunia praktek, sebagai perbandingan, California Bar Association di Amerika Serikat sejak lama membuka kesempatan bagi para mahasiswa fakultas hukum mendapatkan izin praktek sementara untuk bisa menjalankan profesi advokat dalam waktu tertentu dari masa studinya, di bawah bimbingan para pengajar fakultas hukum yang bersangkutan, yang juga berpraktek sebagai advokat.

Penutup

Terlepas dari kelemahan-kelemahan yang ada dalam UU Advokat, agenda paling penting bagi para advokat Indonesia saat ini adalah memulai usaha serius untuk menciptakan organisasi advokat yang sehat. Masa transisi pembentukan (inkorporasi) organisasi advokat harus bisa dikelola dengan benar. Langkah strategis yang bisa ditempuh adalah dengan menentukan mekanisme yang dapat mengoptimalkan peran berbagai organisasi advokat tingkat pusat dan daerah yang diserahi kewenangan transisi serta peran seluruh advokat secara individual dalam proses inkorporasi tersebut.

Seharusnya terbuka lebar kesempatan bagi para advokat untuk mulai menetapkan visi dan misi profesi advokat ke depan, memilih bentuk organisasi advokat yang dinilai tepat bagi Indonesia, merancang struktur organisasi advokat yang akan memenuhi prinsip good governance, menyusun pola hubungan antarorgan dalam organisasi advokat dan sistem pengelolaannya, serta mengakomodasikan fungsi-fungsi tambahan yang memang sudah semestinya diemban organisasi advokat. Hasil kesepakatan tentang agenda-agenda tersebut lalu dituangkan secara komprehensif dalam anggaran dasar dan anggaran rumah tangga organisasi advokat, yang mengikat untuk dijalankan seluruh organisasi advokat dan para advokat yang ada tanpa reserve.

Dengan mengacu pada anggaran dasar dan anggaran rumah tangga tersebut akan dilakukan proses pengisian jabatan lewat cara-cara yang demokratis. Dari situ konsolidasi organisasi advokat Indonesia akan dimulai, organ-organ kelengkapan organisasi akan mulai bekerja, sistem pengelolaan organisasi akan disempurnakan, dan kebutuhan minimum guna menopang kerja awal organisasi akan terus diupayakan lewat sistem yang baru. Setelah fungsi-fungsi organisasi advokat dijalankan satu persatu secara bertahap, setelah dukungan anggota berhasil ditingkatkan, dan setelah simpati masyarakat berhasil diraih, yang kesemuanya sangat mungkin dilakukan dalam waktu kurang dari 2 tahun, barulah organisasi advokat dapat memberi tekanan yang berarti pada negara untuk membenahi sistem hukum dan peradilan, antara lain dengan memperbaiki produk legislasinya, bukan hanya UU Advokat, tetapi juga peraturan perundang-undangan lain yang tidak berpihak pada kepentingan masyarakat, hukum, dan keadilan.

Daftar Pustaka

Kadafi, Binziad, et.al. 2001. Advokat Indonesia Mencari Legitimasi: Studi tentang Tanggung Jawab Profesi Hukum di Indonesia. Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia.

Kadafi, Binziad, et.al. 2004. Pembentukan Organisasi Advokat Indonesia: Keharusan atau Tantangan. Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia.

Kendall, Patricia J. 2001. Inventory Assessment of Indonesian Bar Association. USAID/ELIPS Bridge Project.

Lev, Daniel S. 1990. Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan. Jakarta: LP3ES.

Rhode, Deborah L. 2000. In the Interest of Justice: Reforming the Legal Profession. New York: Oxford University Press: 2000).

Wirjanto, Soemarno P. 1979. Profesi Advokat. Bandung: Penerbit Alumni.

* Pernah dipublikasikan dalam Surowidjojo, Arief T. (ed). 2004. Pembaharuan Hukum: Kumpulan Pemikiran Alumni FHUI. Jakarta: ILUNI-FHUI. Dikembangkan dari Kadafi, Binziad. (2002). RUU tentang Profesi Advokat dan Sejarah Pengaturan Advokat di Indonesia. Jurnal Teropong Vol. 1 No. 6.

[1] Fakta empirik ini secara tidak langsung bisa diartikan sebagai mandegnya penerapan prinsip fair trial dalam sistem peradilan pribumi.

[2] Perlu dicatat, bahwa pada masa ini pula praktek konsultan hukum non-litigasi (yang menambah polarisasi di kalangan advokat tidak lagi sekedar advokat-pokrol bambu) mulai muncul. Sebab pada 1967, pemerintah mengundangkan UU No. 1 tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing. Dengan adanya undang-undang ini, para advokat dimungkinkan menjadi penyedia jasa hukum bagi masuknya investasi asing dalam sistem perekonomian yang dibangun pemerintah. Tumbuh dan membesarnya jumlah konsultan hukum dan advokat profesional perlahan-lahan menyingkirkan keberadaan pokrol bambu.

[3] Sebenarnya amanat ini hanya mempertegas materi UU Kekuasaan Kehakiman sebelumnya (UU No. 19 tahun 1964) yang juga memerintahkan dibentuknya undang-undang tersendiri tentang bantuan hukum dalam penjelasannya.

[4] Salah satu akibat dari penerapan UU Ormas adalah campur tangan pemerintah ke dalam Peradin, sampai akhirnya organisasi yang pernah menandai masa kejayaan advokat di Indonesia tersebut terus dilemahkan, dan tenggelam sama sekali. Lebih lanjut tentang sejarah organisasi advokat di Indonesia, lihat Binziad Kadafi, et.al., Advokat Indonesia Mencari Legitimasi: Studi tentang Tanggung Jawab Profesi Hukum di Indonesia, (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, 2001).

[5] Malah pada 1962 (menjelang pembahasan UU No. 19 tahun 1964) sesungguhnya sudah ditemukan sebuah draf Rencana Undang-Undang tentang Bantuan Hukum, namun draf tersebut disusun oleh Departemen Kehakiman RI. Lihat Soemarno P. Wirjanto, Profesi Advokat, (Bandung: Penerbit Alumni, 1979), hlm. 41.

[6] Ibid., hlm. 48.

[7] Lihat Wirjanto, op.cit., hlm. 97.

[8] Patricia J. Kendall, “Inventory Assessment of Indonesian Bar Association” (Laporan penelitian yang dikerjakan untuk USAID/ELIPS Bridge Project, Maret 2001), hlm. 4. Terjemahan bebas dari penulis.

[9] Ibid.

[10] Seperti yang pernah dirasakan para advokat Malaysia.

[11] Lihat Kadafi, op.cit., hlm. 93-95.

[12] Deborah L. Rhode, In the Interest of Justice: Reforming the Legal Profession, (Oxford University Press: 2000), hlm. 144-145. Terjemahan bebas.

[13] Walau sebenarnya jaksa pun membutuhkan kemandirian tersendiri dari pemerintah, yang diskursusnya mulai digulirkan dalam RUU tentang Kejaksaan RI yang diajukan Badan Legislasi DPR RI pada akhir 2002.

[14] Kadafi, op.cit., hlm. 109.

[15] Misalnya kelalaian advokat untuk mengajukan memori banding bagi kepentingan hukum klien yang dalam KUHAP dibatasi jangka waktunya yaitu 7 hari sesudah putusan hakim (Pasal 233 ayat (2) UU No. 8 tahun 1981).

[16] Ketentuan Peralihan UU Advokat menyerahkan kewenangan transisi kepada Ikadin, AAI, IPHI, AKHI, HKHPM, SPI, HAPI dan APSI untuk membentuk organisasi advokat tunggal yang dimaksud dalam waktu 2 tahun. Belum pernah dipaparkan indikator yang dipakai dalam memilih organisasi-organisasi tersebut, sebagaimana tidak ada mekanisme verifikasi guna mengetahui keunggulan komparatif satu sama lain, bahkan kelayakan organisasi tertentu untuk memegang kewenangan transisi tersebut.

[17] Komisi Sertifikasi tersebut akan diisi oleh perwakilan advokat, hakim agung, dan akademisi. Dengan komposisi keanggotaan yang beragam, komisi tersebut diharapkan mampu bertindak secara lebih objektif dalam menentukan pantas tidaknya seseorang dari sudut kemampuan dan moral untuk menyandang profesi advokat. Keberadaan akademisi sangat signifikan untuk mengaitkan antara kondisi di dunia praktek hukum sebagai dasar pengambilan kebijakannya di bidang pendidikan hukum, yang merupakan sumber personalia bagi profesi advokat di masa depan.

Posted in Hukum, Legal Profession, Peradilan | Tagged , , , , , , , , , | Leave a comment

A letter to the president-elect, former furniture salesman*

Jakarta Post_Fotor_Fotor

By Binziad Kadafi**

Dear Pak Jokowi, congratulations on your election. It is a glorious credit to democracy that a citizen from a family of carpenters can become president of the world’s fourth largest nation. It is about these different worlds, the big and the small, that we are writing to you about.

Now, being a president, you will live in a palace and fly in helicopters. US President Barack Obama will charm you with stories about nasi goreng (fried rice), and when you go on the umrah (minor pilgrimage), you will surely get a “Double Plus” package.

Everyone will be your friend, your best friend, bringing big words and big plans.

But actually, most people, many of whom voted for you, live in simple houses, become stuck in traffic and mostly rely on friends and family for help.

The contrasting worlds of the palace and of the streets also exist in law and corruption.

On the one hand there is the world of “big justice”, with big concepts and slogans such as “state of law”, “wipe out corruption”, big institutions and important people.

And then there is the world of small justice, common and petty corruption, acting as a constant burden on the everyday life of the Indonesian citizen.

Big justice matters. After all, the Constitutional Court affirmed the outcome of the elections. The Corruption Eradication Commission (KPK) and the corruption courts handle big cases.

These are important, because they represent aspirational values, they constitute moral benchmarks for all citizens and they punish bad behavior.

The Supreme Court and Judicial Commission help shape the future of justice. So, big justice is very important.

But how does all this translate into small justice for the Indonesian citizen? That is not so clear. Let us look at some examples.

Take the administrative courts, the most important courts perhaps for citizens to seek redress against the government.

The administrative courts are typical big justice: there are 28 courts, plus four appeal courts and 300 judges (plus 860 support staff and its own director general).

But actually, this big system delivers only 1,704 decisions every year, according to last year’s Supreme Court annual report.

That is the total number for the entire country. It is tiny. And this is the number of cases filed in a nation of over 250 million citizens. It is a lot of institutions, judges and staff and budget to handle this tiny number of cases.

Do you think this number is so small because Indonesians have no complaints against the bureaucracy? Is it because everything works well?

The same is going on with the labor courts. There are 33 labor courts in Indonesia. But how much justice do these actually to the citizens? Only 749 cases were filed last year; another minuscule figure. What might be the reason? Is it because Indonesian workers are all happy and satisfied, their salaries paid on time, and if they are dismissed, everything is in order, their severance pay properly paid?

As regards corruption cases, the KPK, the large police apparatus, the prosecutors and the corruption courts (all 33 of them) completed 1,162 cases last year. Many of these were large and important cases.

They are difficult, and it is great that the corruptors have been brought to justice.

But how about the thousands of small cases which affect citizens in their everyday lives? In what way do these big cases change the livelihood of the average citizen?

Perhaps the most telling figure on small justice is litigation that is truly voluntary, i.e. where Indonesians go to court totally of their own free choice to secure their individual rights (contractual default, tort, etc.). Only 17,529 contentious civil disputes were filed in 2008 for the whole of Indonesia, and 17,258 in 2013.

All 230 million Indonesians in 2008 filed about as many voluntary cases in the Indonesian courts as a single magistrate in another country would handle in a year. And this tiny trickle of voluntary cases was filed before the 331 (now 352) district courts.

No wonder a fair share of them report not getting any cases at all for the entire year — 20 courts in 2008, according to official figures.

What these figures show, Mr. President-elect, is when Indonesian citizens have a choice, a real choice, they do not go to the state to find justice.

We have a situation in which big justice gets a lot of attention, has many institutions, a lot of staff, a lot of money, a lot of donor attention, but it does not deliver small justice yet to the people.

Pak Jokowi, your new friends might say that the figures are normal, that Indonesians are a peace-loving people, that custom or adat helps a lot.

So they do not need justice, as it is inherent within them. That is all true; and also is so much nonsense. Indonesian society is mature, diverse, complex and assertive.

But surely, the large diverse cities of Jakarta and Surabaya, the industrial estates of Cibinong and Cikampek in West Java, filled with mixed migrant communities, generate their fair share of trouble and disagreements.

Are these not communities whose rights are violated every day? This is part of the supposedly articulate and assertive society that created reformasi, which overthrew military dictatorship and created the democratic republic. This is the society that chose a furniture salesman from Surakarta to become president. It is supposedly a gloriously vibrant, energetic and utterly modern society.

What is more, the figures suggest that actually Indonesians need far more justice than the institutions provide. Indonesians in the past actually brought more cases to court than nowadays — even though society was smaller, sometimes significantly so. The number of voluntary civil cases filed by Indonesians 20 years ago was significantly higher than it is now.

Even in the colonial period, Indonesians filed more than 30,000 voluntary civil cases in the colonial courts — twice the number filed now, even though there were only about 45 million Indonesians at the time.

The challenge going forward is to make the institutions of big justice deliver to common Indonesian citizens. The big institutions get the money, the staff and everything, but they have yet to provide what society needs.

The fact is, currently, regular Indonesian citizens cannot get their rights secured through the formal legal system. This applies in all domains: the administrative domain, labor, truly voluntary litigation and for the thousands of small corruption cases they are confronted with in their normal lives.

As far as the formal justice system goes, a contract cannot be enforced, an unpaid debt is forfeit, damage cannot be claimed, security cannot be realized, one’s investment is not recouped and small corruption goes uncorrected.

The reason is that the courts and law enforcement agencies remain unpredictable. And even when a court decision comes down, it cannot be enforced.

Enforcement of decision, which in many cases involve bailiffs, lawyers, and the police, is often ineffective, and the process is costly.

There is an enormous cost to this. Why do we have so many big courts and staff when there are so few cases? Might it not be better to have a smaller institutional apparatus with a bigger budget to provide proper service?

Another cost aspect is that the absence of small justice inflicts a huge cost on the country’s development. It increases unemployment, freezes the credit and securities/mortgage market, keeps businesses small, reduces investment and increases the cost of doing business.

This particularly affects micro- and medium-enterprises, which constitute the backbone of the Indonesian economy. Small entrepreneurs suffer the most when the institutions of big justice do not reach them. But then you must know this already, Mr. Jokowi, from your days as a businessman in Surakarta.

And finally, the danger of a situation in which big justice does not answer legitimate society’s needs is that society will drift away.

The number of court cases is very small, but even so, the trend over the years shows a further decline. There is a real danger that the state and its institutions are slowly losing credibility and legitimacy in the eyes of the public. Until in the end, there will be nothing left but hope.

You are that hope, Mr. President-elect. You and the other good people you need to engage. You were elected by common Indonesians in a search for justice.

So it is fine to listen to the big words and the big institutions. But what matters now are the voices on the street that ask for the little things and small justice and answer their hope by making justice serve the common citizen.

Big corruption is bad and should be fought, but it is the small corruption which affects Indonesians most and shapes their perceptions.

Big justice is important, but unless the institutions answer the needs of common people, there will be resentment, anger, frustration and low-level violence; all of which will hobble Indonesia from achieving growth to its fullest potential. The challenge going forward is to deliver justice to common Indonesians.

* This article was published in 2 (two) parts in The Jakarta Post, on September 15 & 16 of 2014. The article can also be accessed through http://www.thejakartapost.com/news/2014/09/15/a-letter-president-elect-former-furniture-salesman-part-1-2.html and http://www.thejakartapost.com/news/2014/09/16/a-letter-mr-president-elect-part-2-2.html

** The writer worked for the National Legal Reform Program (2008-2011) in Jakarta and formerly worked as legal researcher at the Indonesian Center for Law and Policy Studies (PSHK) and Corruption Eradication Commission (KPK). The views expressed are his own.

Posted in Hukum, Peradilan | Tagged , , , , , , , , , , | Leave a comment